Observations de M. Chemithe
Avocat général



Par jugement du 29 juillet 2005, le vice-président chargé de l’application des peines au tribunal de grande instance de Tarascon a sollicité l’avis de la Cour de cassation sur la question suivante :

"Lorsqu’une mesure de semi-liberté probatoire à une libération conditionnelle doit s’exécuter dans le ressort du juge de l’application des peines qui l’ordonne et que l’établissement pénitentiaire où est incarcéré le condamné n’appartient pas à la liste des établissements mentionnés aux articles D. 72-1 et A. 39-2 du code de procédure pénale, le juge de l’application des peines qui doit, par application de l’article 707 du code de procédure pénale, tenir compte de l’évolution de la personnalité et de la situation du condamné et permettre son retour progressif à la liberté, peut-il prévoir dans sa décision son maintien au lieu d’écrou pour l’exécution de la mesure de semi-liberté probatoire dès lors qu’il constate que son transfert dans un établissement relevant de l’article D. 72-1 du code de procédure pénale, aurait pour conséquence, en l’espèce, en raison de l’éloignement du lieu de travail et de sa situation personnelle, de rendre impossible l’exécution de la mesure qu’il prescrit".

Autrement formulée, et en considération des pièces du dossier, la question posée est de savoir si le juge de l’application des peines, lorsqu’il rend une décision de libération conditionnelle sous condition d’un stage probatoire de semi-liberté, peut également ordonner le maintien du condamné dans un établissement dépourvu de structures matérielles appropriées au régime de détention probatoire envisagé (prison ne figurant pas sur la liste des établissements mentionnés aux articles D. 72-1 et A. 39-2).

C’est à l’occasion de l’examen d’un projet de libération conditionnelle concernant le détenu Farid X..., écroué au centre de détention de Tarascon, condamné d’une part à une peine de 3 ans dont 2 ans avec sursis (sursis révoqué) pour infraction à la législation sur les stupéfiants et, d’autre part, à une peine de 4 mois d’emprisonnement pour vol, que cette question est apparue opportune en raison de la possibilité d’un reclassement professionnel du condamné à Tarascon même.

Dans son jugement, le magistrat demandeur de l’avis estime que cette question, au regard des exigences de l’article L. 151-1 du code de l’organisation judiciaire, est une question de droit nouvelle, présentant une difficulté sérieuse et se posant dans de nombreux litiges.

Sur la recevabilité :

S’agissant de la régularité formelle de la demande il n’y a, à mon avis, aucun manquement aux exigences des articles 706-65 et 706-66 du code de procédure pénale.

Par jugement du 5 juillet 2005 le vice-président chargé de l’application des peines a fait savoir qu’il envisageait de rendre une décision de demande d’avis de la Cour de cassation et a invité le condamné, postulant à une libération conditionnelle, et l’administration pénitentiaire à présenter leurs observations écrites et au ministère public à déposer ses conclusions dans un délai de 20 jours.

Le 25 juillet 2005 l’avocat du condamné remettait des conclusions.

Le 22 juillet 2005 le directeur régional des services pénitentiaires se bornait à transmettre au juge de l’application des peines une réponse que lui avait adressée son "administration de tutelle" (la direction de l’administration pénitentiaire à la Chancellerie). Cette note ministérielle ne contient aucun avis, tel que sollicité par le magistrat de l’application des peines.

Le ministère de la justice, dans ce document, se limite en effet à relever, pour motiver l’absence d’avis, que le représentant de l’administration pénitentiaire n’est pas une partie à l’instance de l’application des peines et n’a donc pas à donner suite à la demande d’avis contenue dans le jugement du 5 juillet 2005.

S’agissant des conclusions du ministère public, il y a lieu de noter leur absence. Le parquet de Tarascon s’est limité au dépôt, sans commentaire, d’une dépêche de son parquet général par laquelle était transmis une dépêche de la Chancellerie (direction des affaires criminelles). Cette dernière dépêche faisait savoir que les directions de la Chancellerie concernées (affaires criminelles et pénitentiaire) étaient saisies de "cette difficulté" et qu’un "groupe de travail se réunirait prochainement afin d’évaluer les besoins..."

Pour ce qui concerne la recevabilité au fond, il me paraît indispensable, dès l’abord, de faire part des hésitations que j’ai à admettre que la demande d’avis du juge de l’application des peines porte sur une question de droit, induite par la dernière réforme législative du 9 mars 2004 (entrée en vigueur le 1er janvier 2005) sur l’application des peines (plus précisément dans le troisième alinéa de l’article 707 du code de procédure pénale).

Il s’agit, à l’évidence, de la démarche d’un magistrat de l’application des peines intervenant dans une prison, le centre de détention de Tarascon, désireux de mettre en oeuvre des mesures de semi-liberté, et confronté à l’inexistence, dans cette prison, d’équipement spécifique approprié à ce régime de détention.

Je ne distingue pas très nettement où se trouve la question de droit sur laquelle la Cour de cassation pourrait éclairer les juges dans leur confrontation entre leurs objectifs de réinsertion et, soit les impossibilités matérielles, temporaires ou définitives, tenant aux équipements pénitentiaires, soit les choix de politique pénale.

Cette situation, présentée sous forme de question de droit, n’est, en outre, pas nouvelle. Depuis que le régime de la semi-liberté a été introduit dans l’arsenal des aménagements de peines (en 1945 ce régime était mis en place, d’une part pour des multirécidivistes frappés de la relégation et d’autre part pour les condamnés aux longues peines détenus dans des maisons centrales à régime progressif), il y a toujours eu ce décalage entre la volonté des juges de l’application des peines, seuls décideurs depuis toujours même si leurs décisions n’étaient pas juridictionnelles, de recourir à cette modalité et la réalité des équipements.

Plus le champ d’application de la semi-liberté s’élargissait (en fin de peine, ou "ab initio", ou prononcée par la juridiction de jugement), plus les demandes des juges de l’application des peines et des responsables pénitentiaires étaient satisfaites par la création de quartier de semi-liberté dans de nombreuses maisons d’arrêt (par la réutilisation de quartiers de femmes désaffectés) ou par l’implantation de centres autonomes de semi-liberté.

Cette politique d’équipement a été suivie à des rythmes variables et n’a pas encore abouti à la satisfaction optimale. Le centre de détention de Tarascon, dont la conception architecturale et la définition des régimes datent de 1985-1986, n’est pas doté de quartier de semi-liberté ou flanqué d’un centre autonome.

Il est légitime que le magistrat de l’application des peines le déplore et s’en émeuve et qu’il intervienne pour que les moyens matériels soient mis en place pour que sa liberté de décision soit plus ample et qu’il puisse opportunément user d’aménagements de peines permettant de satisfaire aux objectifs de la loi rappelés dans le deuxième et troisième alinéa de l’article 707 du code de procédure pénale. Pour autant ce n’est pas là une situation nouvelle.

J’ajouterai que, à ma connaissance, il n’y a eu aucun litige, au sens de contentieux du terme, en ce domaine. Les recueils de jurisprudence, tant des juridictions judiciaires que des juridictions administratives ignorent cette situation. La doctrine, quant à elle, évoque quelquefois le décalage entre les aménagements de peines à la disposition des juridictions de l’application des peines et les équipements permettant de mettre en oeuvre ces mesures, mais elle n’aborde jamais cette situation sous une forme de difficultés juridiques. Je pense donc que, là aussi, au regard des exigences contenues dans l’article L. 151-1 du code de l’organisation judiciaire, il n’y a pas juridiquement de "difficultés sérieuses et se posant dans de nombreux litiges".

Cette absence de "litige" me paraît résulter, quelle que soit l’appréciation sur la pertinence de cette situation, d’une répartition de compétence, vieille de plus de 50 ans, et jamais remise en cause, entre les magistrats et d’administration des prisons.

Ce n’est pas, me semble-t-il, s’agissant des aménagements de peines et de la semi-liberté en particulier, le récent achèvement de la "juridictionnalisation" de l’application des peines qui aurait pour effet de modifier cette répartition de pouvoir.

Je ne pense pas que les juridictions de l’application des peines aient acquis, depuis le 1er janvier dernier, comme semble l’envisager le demandeur à l’avis, une capacité nouvelle en matière de gestion carcérale des populations de condamnés et d’organisation et de fonctionnement de l’administration pénitentiaire.

Sur le fond :

La gestion des populations des condamnés détenus obéit :

- d’une part à un classement des établissements pour peines défini par la loi et le décret. Ainsi, par application des dispositions de l’article 728 du code de procédure pénale qui renvoie au décret pour la détermination de l’organisation et le régime intérieur des établissements pénitentiaires, les établissements pour peines sont précisément définis et énumérés aux articles D. 70 et suivants et A. 39 et suivants du code de procédure pénale.

- d’autre part à un double cadre législatif et réglementaire qui, selon la finalité, donne compétence soit à l’administration, soit aux juridictions de l’application des peines.

Ainsi les aménagements de peine, appliqués individuellement, sont-ils de la compétence des juridictions de l’application des peines, articles 712-4 et suivants du code de procédure pénale (encore que la récente loi ait prévu, s’agissant des condamnés en fin de peine, que, à défaut de décision du juge de l’application des peines, l’aménagement de peine puisse être décidé par l’administration, article 723-24 du code de procédure pénale), tandis que les décisions d’affectation des condamnés dans les établissements pour peines est de la seule compétence de l’administration (soit le ministre pour tous types d’établissements, soit le directeur régional des services pénitentiaires pour certains types d’établissements seulement, articles 728 et D. 80 et suivants du code de procédure pénale).

Il résulte de cette répartition de compétence que tout ce qui a trait à l’affectation des détenus dans les établissements pour peines est de la seule compétence administrative et qu’une modification de destination pénale ne peut être décidée que par l’administration. Il en est de même du maintien dans un établissement alors que le statut pénal d’un condamné s’est modifié (le juge de l’application des peines ne peut exiger le maintien d’un condamné alors que la situation pénale de celui-ci s’est modifiée et impose un transfèrement vers un établissement pour longues peines par exemple). Il en est de même si la modification d’affectation d’un condamné paraît opportune à l’administration pour des raisons d’ordre et de sécurité.

Dans tous les cas cependant, sauf urgence, l’avis du juge de l’application des peines doit être recueilli dès lors qu’il y a projet de transfèrement d’un condamné (article 717-1-1 du code de procédure pénale).

L’existence de ce vaste cadre législatif et réglementaire d’une lecture quelquefois complexe, indique bien quel a été, pour le législateur et l’autorité réglementaire, le souci de définition des compétences respectives des juges et de l’administration. Le législateur a été amené, du fait de la mise en place, depuis plusieurs années, de la juridictionnalisation de l’application des peines, à replacer dans la partie législative du code de procédure pénale bon nombre de dispositions concernant l’application des peines qui ressortissaient initialement du seul domaine réglementaire. Ceci a peut-être pour conséquence de donner l’illusion d’une modification substantielle de la hiérarchie des normes.

Je pense qu’il n’en est rien et que le législateur, en énonçant dans l’article 707 du code de procédure pénale les objectifs généraux de l’exécution des sentences pénales, n’a pas entendu réserver aux seuls magistrats de l’application des peines la mise en oeuvre des grands principes de l’individualisation des peines.

L’article 707 du code de procédure pénale est également la référence pour tous les intervenants dans la prison. A l’évidence cet article du code de procédure pénale constitue donc, également, la référence pour les administrateurs pénitentiaires qui peuvent tout autant s’en réclamer.

Cette disposition, en forme de déclaration de principe, sur laquelle se fonde le demandeur à l’avis pour faire prévaloir son rôle, n’est d’ailleurs que la répétition de la disposition contenue à l’article 1er de la loi pénitentiaire du 22 juin 1987 selon laquelle notamment "le service pénitentiaire favorise la réinsertion sociale des personnes qui lui sont confiées par l’autorité judiciaire et est organisé de manière à assurer l’individualisation des peines."

L’individualisation des peines ne me paraît pas, ainsi que le sous-entend le magistrat de l’application des peines demandeur à l’avis, de la seule responsabilité du juge. Sans doute les aménagements de peines auxquels il peut recourir participent-ils largement de cette vaste finalité, et sa fonction est essentielle en ce que les mesures qu’il prend touchent essentiellement au temps carcéral, mais, en amont ou concurremment, l’organisation du système pénitentiaire, la définition des régimes de détention, l’orientation des condamnés et leur affectation en établissement pour peines trouvent leur place dans le même projet.

Cette co-action, le plus souvent en forme de collaboration, a été précisée, à nouveau, à l’occasion des dispositions relatives aux juridictions de l’application des peines prises par décret le 13 décembre 2004, au visa de la loi du 9 mars 2004.

L’article D. 49-23, s’agissant du juge de l’application des peines, énonce dans son troisième alinéa que "le juge de l’application des peines exerce les missions qui lui sont confiées, en déterminant notamment pour chaque condamné, les principales modalités du traitement pénitentiaire, dans le respect des attributions propres au directeur régional des services pénitentiaires et aux chefs d’établissements pénitentiaires relatives à l’organisation et au fonctionnement de ces établissements".

La demande d’avis présentée par le vice-président chargé de l’application des peines ne me paraît donc pas avoir trait à une situation juridique inextricable. Les juridictions de l’application des peines sont à même de trouver, si tant est que des litiges soient susceptibles de surgir en ce domaine, dans les textes régissant leur office ou ceux encadrant l’action d’une administration du ministère de la justice, toute réponse juridique à la question de même nature qu’elles se poseraient.

C’est la raison pour laquelle j’estime qu’il n’y a pas lieu de répondre à la demande d’avis.

Subsidiairement si la nécessité d’un avis était retenue, il me paraît opportun dès lors que la Cour de cassation précise dans celui-ci que les juridictions de l’application des peines ne peuvent ordonner, dans leurs décisions d’aménagement de peines, le maintien à l’établissement d’écrou ou le transfèrement vers une autre destination pénale d’un condamné, cette faculté ne relevant que de la compétence de l’administration.