Observations de M. Volff
Avocat général


 

Par arrêt du 9 décembre 2003 la cour d’appel de Bastia a sollicité l’avis de la Cour de cassation dans le cadre d’une instance opposant l’URSSAF de la Corse à la Compagnie méditerranéenne d’exploitation des services d’eau. La question posée est la suivante :

"Quelle est la conséquence juridique de l’absence de mention, sur une mise en demeure adressée par une URSSAF, des prénom, nom et qualité du signataire du document au sens de l’article 4 de la loi du 12 avril 2000" .

Sur la recevabilité de la demande d’avis

Les conditions de forme prévues par les articles 1031-1 et 1031-2 du nouveau Code de procédure civile ont été respectées en l’espèce.

De même les conditions de fond posées par l’article L. 151-1 du Code de l’organisation judiciaire paraissent remplies. La question posée est nouvelle et n’a jamais été tranchée par la Cour de cassation. De surcroît elle présente une difficulté sérieuse puisqu’elle porte sur un problème de nullité en matière civile, ce qui est un domaine complexe et délicat. Enfin elle est susceptible de se poser dans de nombreux litiges, puisque les mises en demeure émanant des URSSAF sont très nombreuses et leur validité couramment contestées.

La demande d’avis formulée par la cour d’appel de Bastia paraît donc recevable.

Sur le fond

J’envisagerai successivement l’objet et la portée de la loi du 12 avril 2000 et notamment de son article 4 (I), la jurisprudence administrative appliquant ce texte (II), le régime des nullités en procédure civile (III) et enfin les conditions de forme des mises en demeure délivrées par les organismes de sécurité sociale (IV).

I) La loi du 12 avril 2000

La loi n° 2000-321 du 12 avril 2000, "relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations", comporte trois titres, dont le premier est intitulé "Dispositions relatives à l’accès aux règles de droit et à la transparence". Ce dernier comprend un chapitre II consacré aux "Dispositions relatives à la transparence administrative", au sein duquel figure l’article 4.

Ce dernier est ainsi rédigé :

"Dans ses relations avec l’une des autorités administratives mentionnées à l’article 1er, toute personne a le droit de connaître le prénom, le nom, la qualité et l’adresse administrative de l’agent chargé d’instruire sa demande ou de traiter l’affaire qui le concerne ; ces éléments figurent sur les correspondances qui lui sont adressées. Si des motifs intéressant la sécurité publique ou la sécurité des personnes le justifient, l’anonymat de l’agent est respecté.

Toute décision prise par l’une des autorités administratives mentionnées à l’article 1er comporte, outre la signature de son auteur, la mention, en caractères lisibles, du prénom, du nom et de la qualité de celui-ci".

L’article premier de cette loi précise que les organismes de sécurité sociale font partie des autorités administratives qui doivent respecter ces obligations. Les URSSAF sont donc bien concernées.

Mais la loi du 12 avril 2000 n’a assorti ces obligations d’aucune sanction. Dès lors se pose le problème de la portée de ce texte. C’est la question posée par la cour d’appel de Bastia.

Le premier paragraphe de l’article 4 semble uniquement vouloir lever l’anonymat des fonctionnaires pour, comme l’indique le titre du chapitre II, assurer la transparence des relations entre le citoyen et les administrations. C’est visiblement une question de forme, imposée à la fois par la courtoisie, l’exigence de clarté et le responsabilisation des agents. Ce passage n’est pas en lui-même créateur de droits au profit du citoyen.

Le second paragraphe de ce même article semble présenter une plus grande portée, puisqu’il exige que toute décision prise par l’une des autorités administratives visées à l’article 1er soit signée de son auteur et porte lisiblement les prénom, nom et qualité de ce dernier. Une décision de l’une de ces autorités, qui ne répondrait pas à ces conditions, serait-elle donc entachée de nullité ?

Les travaux préparatoires n’apportent aucun élément de réponse à cette question. L’exposé des motifs invoque la nécessité "d’apporter des améliorations à la situation de nos concitoyens et des entreprises", ainsi que "d’améliorer les relations entre l’administration et le public". Enfin il indique que : "Le présent projet de loi a pour objet de rendre les administrations plus accessibles, proches, transparentes, simples et efficaces. Les diverses mesures qu’il comporte poursuivent ces objectifs. Elles permettront un renforcement de l’état de droit et de la démocratie".

Lors des débats parlementaires, seul le rapport de Madame Claudie Ledoux, rapporteur de la commission des lois de l’Assemblée nationale, apporte une indication. Elle déclarait en effet ceci :

"Enfin l’article 4, dans sa rédaction initiale, prévoyait que toute décision prise par une autorité administrative doit comporter la signature de son auteur et la mention, en caractères lisibles, de son nom, de son prénom et de sa qualité. La vérification de la compétence de l’auteur d’une décision, en cas de contentieux, serait ainsi facilitée. De plus, s’agissant d’une formalité substantielle, l’absence de ces indications pourrait entraîner l’annulation de la décision pour vice de forme" (Rapport n° 1613, du 25 mai 1999, XI ème Législature).

Manifestement le rapporteur avait vu le problème et tenté de lui apporter une solution. Mais celle-ci est-elle appropriée, en l’absence de toute mention dans le texte même de la loi, comme de toute confirmation de ce point de vue de la part des autres orateurs, tant à l’Assemblée nationale qu’au Sénat ?

Par une circulaire n° 2002-56 du 30 janvier 2002, la Direction de la sécurité sociale a commenté la loi du 12 avril 2000. A propos de l’article 4 et des décisions des caisses, il y est indiqué : "En effet, le non-respect de ces dispositions risque d’affecter la légalité de la décision".

C’est ce que nous allons tenter de voir en examinant la jurisprudence administrative formée en application de cet article 4 de la loi du 12 avril 2000.

II) La jurisprudence administrative

Celle-ci semble effectivement admettre que l’absence des mentions exigées par l’article 4, alinéa 2, constitue une nullité de caractère substantiel. Deux arrêts de 2002 vont dans ce sens.

Le Conseil d’Etat, dans un arrêt X... du 22 février 2002, à propos d’un arrêté de reconduite à la frontière, a jugé que l’original de cet acte étant signé et comportant en caractères lisibles toutes les mentions requises par l’article 4, alinéa 2 de la loi du 12 avril 2000, il importait peu que l’ampliation de cette décision, notifiée au requérant, ne comporta pas la signature de son auteur (CE, 22 février 2002, n° 231414). A contrario il est possible d’en déduire qu’une annulation était encourue si l’original de l’acte n’avait pas porté toutes les mentions requises par l’article 4, alinéa 2, de la loi du 12 avril 2000.

La cour administrative d’appel de Marseille, par un arrêt du 26 novembre 2002, a suivie la même voie. A propos du rejet d’une demande de prêt d’honneur émanant du Recteur de l’Académie de Marseille, la cour, suivant son commissaire du Gouvernement qui invoquait l’arrêt X..., a annulé cette décision de rejet aux motifs qu’elle ne portait ni la signature, ni les nom, prénom et qualité de son auteur, en méconnaissance des dispositions de l’article 4, alinéa 2, de la loi du 12 avril 2000, et qu’en admettant que le document notifié ne soit qu’une ampliation, l’administration ne produisait pas l’original (CAA Marseille, 26 novembre 2002, n° 01-1801).

Mais il convient de relever ici que les deux décisions en cause dans ces espèces étaient non seulement des actes émanant des autorités administratives énumérées à l’article 1er de la loi, mais qu’elles constituaient bien en outre des actes administratifs.

Mais les mises en demeure délivrées par des URSSAF sont-elles des actes administratifs, simplement parcequ’elles émanent de l’une des autorités énumérées à l’article 1er de la loi ?

En effet les organismes de sécurité sociale sont des organismes privés chargés de la gestion d’un service public administratif (CE, 27 juin 2001, Revue du Droit Public, n° 5-2001, conclusions Mlle Fombeur). Si certaines de leurs décisions, qui mettent en oeuvre une prérogative de puissance publique, constituent bien des actes administratifs, d’autres conservent le caractère d’actes de droit privé, comme par exemple celles relatives à leurs modalités de fonctionnement (CE, 13 janvier 1961, Rec. CE. p. 32 et CE 28 juin 1948, Rec. CE. p.183). Or, les mises en demeure émises par les organismes de sécurité sociale sont des préalables obligés à des procédures civiles de recouvrement ou à des procédures pénales. A ce titre elles ne sont pas détachables de la procédure judiciaire susceptible d’être engagée (TC 24 juin 1996, Ets Gaillard, Rec. CE. p. 543). En outre la compétence pour connaître des litiges nés à propos de ces mises en demeure est attribuée aux tribunaux des affaires de sécurité sociale et aux cours d’appel de l’ordre judiciaire. Dans ces conditions, elles ne peuvent être considérées comme des actes administratifs.

En conséquence la jurisprudence administrative évoquée plus haut n’est pas transposable aux mises en demeure émises par les organismes de sécurité sociale.

III) Les nullités en procédure civile

La nullité est la "sanction encourue par un acte juridique entaché d’un vice de forme ou d’une irrégularité de fond qui consiste dans l’anéantissement de l’acte" (G. Cornu, Vocabulaire juridique, PUF, 1992, p. 545).

Si en droit public les nullités sont en principe toujours absolues et existent sans texte, en droit privé il n’en est pas de même. Ainsi la procédure civile opère une distinction majeure entre les nullités pour vice de fond et les nullités pour vice de forme.

Les premières sont énumérées à l’article 117 du nouveau Code de procédure civile. Il s’agit du défaut de capacité et du défaut de pouvoir. Depuis 1989 la jurisprudence considère que cette énumération est limitative (Civ. 2, 15 mars 1989, JCP 89, IV, 193). Elles peuvent être proposées en tout état de cause (article 118) et peuvent être accueillies sans qu’il soit besoin de justifier d’un grief (article119).

Les secondes sont réglées par l’article 114, alinéa 1er du nouveau Code de procédure civile, aux termes duquel : "Aucun acte de procédure ne peut être déclaré nul pour vice de forme, si la nullité n’est pas expressément prévue par la loi, sauf en cas d’inobservation d’une formalité substantielle ou d’ordre public". Ce principe est généralement exprimé par l’adage : "Point de nullité sans texte". Il souffre cependant une exception de taille puisqu’il peut être écarté en cas d’inobservation d’une formalité substantielle ou d’ordre public. La Cour de cassation a précisé que "le caractère substantiel est attaché dans un acte de procédure à ce qui tient à sa raison d’être et lui est indispensable pour remplir son objet" (Civ. 2, 3 mars 1955, JCP 1955, II, n° 8654, note G.M.). Cependant le second alinéa de ce même article précise que "la nullité ne peut être prononcée qu’à charge pour l’adversaire qui l’invoque de prouver le grief que lui cause l’irrégularité, même lorsqu’il s’agit d’une formalité substantielle ou d’ordre public".

Il nous faut donc bien constater qu’en procédure civile la sanction de la nullité demeure une exception et que tout est fait pour éviter la paralysie de la justice, du fait de plaideurs de mauvaise foi, ceci parfois au détriment "d’une justice saine et respectueuse des lois" (Jean-Pierre Brouillaud, "Les nullités de procédure : des procédures pénales et civiles comparées", Dalloz, 1996, Chronique, p. 80 et suivantes).


IV) Les conditions de forme des mises en demeure émanant des URSSAF

L’article L. 244-2 du Code de la sécurité sociale impose aux organismes de sécurité sociale l’envoi d’une mise en demeure au débiteur, avant toute poursuite civile ou pénale. Il n’exige par contre aucune formalité particulière, à l’exception d’un envoi par lettre recommandée avec accusé de réception.

Condition préalable aux poursuites de l’organisme de sécurité sociale, elle ouvre aussi au débiteur un recours gracieux devant la commission de recours amiable, puis en cas de rejet un recours contentieux devant le TASS. La mise en demeure interrompt en outre la prescription extinctive des cotisations.

Depuis un arrêt de principe du 19 mars 1992, la Cour de cassation supplée à cette absence de formalisme, pour assurer la bonne information des débiteurs. Elle subordonne la validité de la mise en demeure, comme celle de la contrainte, à l’existence de mentions obligatoires. Nous retrouvons dans de nombreux arrêts de la chambre sociale la formule suivante :

"Attendu, cependant, que la mise en demeure, qui constitue une invitation impérative adressée au débiteur d’avoir à régulariser sa situation dans le délai imparti, doit lui permettre d’avoir connaissance de la nature, de la cause et de l’étendue de son obligation ; qu’à cette fin, il importe qu’elle précise, à peine de nullité, outre la nature et le montant des cotisations réclamées, la période à laquelle elle se rapporte, sans que soit exigée la preuve d’un préjudice" (Soc. 19 mars 1992, pourvoi n° 88-11.682 ; Soc. 2 décembre 1993, RJS 1994, n°78 ; Soc. 25 janvier 2001, pourvoi n° 99-13.406). Cette nullité, considérée comme une nullité de fond, peut être soulevée en tout état de cause et sans que l’assujetti ait à se prévaloir d’un grief (Soc. 19 mars 1997, Bull., V, n° 204 ; Soc. 5 décembre 1996, Bull., V, n° 428 ; Soc. 17 novembre 1994, RJS 12/94, n° 1451).

Par contre la Cour de cassation n’exige pas la mention du nom et de la qualité de l’expéditeur de la mise en demeure, dès lors qu’est précisée la dénomination de l’organisme émetteur, même si l’acte n’a pas été signé par le directeur de cet organisme, mais par le directeur adjoint (Soc. 16 novembre 1995, Bull., V, n° 303). En effet, seul l’article R.133-4 du Code de la sécurité sociale, relatif à la contrainte, impose la signature par le directeur de la caisse. Rien de tel n’est prévu pour la mise en demeure.

Les mentions prévues par l’article 4 de la loi du 12 avril 2000 trouvent-elles place dans ce dispositif ? Une évolution de la jurisprudence sur ce point doit-elle être envisagée ? Il ne semble pas. Ces mentions en effet, si elles sont susceptibles d’améliorer les relations entre les débiteurs et l’organisme de sécurité sociale, n’apportent aucune garantie supplémentaire aux premiers et ne sont pas de nature à les aider à prendre position par rapport aux deux branches de l’alternative qui se présente à eux, payer ou contester.

Seul le droit commun des nullités en procédure civile est donc susceptible de sanctionner l’omission des mentions exigées par cet article.


Conclusion

A l’évidence, cette omission ne peut constituer une nullité de fond, puisqu’elle ne touche ni à la capacité, ni au pouvoir du représentant statutaire de l’organisme de sécurité sociale, à savoir son directeur ou le directeur-adjoint délégué par le directeur. Cette voie me paraît donc fermée.

Par contre, la Cour de cassation considère qu’est un vice de forme l’omission ou l’erreur dans l’indication du nom d’une personne morale (Civ. 2, 5 février 1975, Bull., II, n° 34 ; Ch. mixte 22 février 2002, pourvois n° 00-19.742 et 00-19.639). Dans ce cas l’article 114 du nouveau Code de procédure civile s’applique et l’annulation ne peut être prononcée en l’absence de texte le prévoyant et en l’absence de justification d’un grief. Or, nous l’avons vu, la loi du 12 avril 2000 n’a prévu aucune sanction.

Reste cependant l’hypothèse de la nullité pour violation d’une formalité substantielle !

Mais dans le cadre d’une mise en demeure édictée par une URSSAF les formalités de l’article 4 de la loi du 12 avril 2002 n’ont pas le caractère de formalités substantielles. Il paraît en effet indifférent à la fonction de la mise en demeure, qu’y figurent les nom, prénom et qualité de la personne physique l’ayant établie. C’est l’organisme de sécurité sociale, personne morale, qui est créancier et qui, préalablement à toute poursuite, invite son débiteur à payer ce qu’il doit dans un délai fixé. Pour s’exécuter ou entrer dans la voie des recours gracieux, puis contentieux, le débiteur a seulement besoin de connaître la raison sociale et l’adresse de son créancier, la nature, la cause et le montant de la somme qui lui est réclamée.

Au demeurant, cette mise en demeure, acte préalable nécessaire à une instance en même temps que revendication d’un droit, peut être classée dans la catégorie des actes notifiés en la forme ordinaire, prévus par les articles 665 et suivants du nouveau Code de procédure civile. Conformément à ces articles elle doit contenir "les indications relatives aux nom et prénoms ou la dénomination ou raison sociale de la personne dont elle émane", ainsi que les autres mentions exigées par les règles particulières à chaque matière. De telles règles particulières, nous l’avons vu, ne font pas référence en matière de sécurité sociale aux mentions de l’article 4 de la loi du 12 avril 2002.

Suivant en cela Madame le conseiller rapporteur, j’estime donc qu’il convient de dire que l’omission des mentions prévues par l’article 4 de la loi du 12 avril 2000 dans le texte d’une mise en demeure émanant d’une URSSAF, n’est pas de nature à justifier l’annulation de cet acte par les juridictions du contentieux général de la sécurité sociale.