Observations de M. Kehrig
Avocat général


Demande d’avis n° 0200004 formulée par jugement, en date du 26 juin 2002, du tribunal des affaires de sécurité sociale de la Réunion, reçue à la Cour de cassation le 17 septembre suivant.

 

Madame X..., mère de plusieurs enfants lui ouvrant droit au versement d’allocations familiales dépendait, pour le paiement de ces prestations de la caisse d’allocations familiales des Hauts-de-Seine jusqu’au 30 juin 2000, date à laquelle elle s’est installée à la Réunion avec son époux qui y exerce la profession de gendarme.

Elle a alors été avisée que c’est ce dernier qui serait désormais, en sa qualité de fonctionnaire de l’État, attributaire des allocations familiales, en application des dispositions combinées de l’article L.755-10 du Code de la sécurité sociale et 18 du décret-loi du 24 juillet 1939, ce dernier texte disposant que "lorsque le père et la mère ou l’ascendant et l’ascendante à la charge desquels se trouvent les enfants, sont susceptibles tous deux de recevoir des allocations familiales ou allocations similaires prévues par d’autres réglementations, seule l’allocation due au père ou à l’ascendant est servie".

Madame X... a contesté cette position de l’organisme social. La commission de recours amiable ayant rejeté sa demande, elle a alors saisi le tribunal des affaires de sécurité sociale de la Réunion.

Par le jugement précité, cette juridiction sollicite l’avis de la Cour de cassation sur la compatibilité des dispositions de l’article L.755-10 du Code de la sécurité sociale avec la Convention européenne des droits de l’homme, applicable à la Réunion. Deux questions vous sont posées :


-
"L’article L.755-10 du Code de la sécurité sociale, en privant les parents dont l’un est fonctionnaire en poste dans un département d’outre-mer, du bénéfice du choix de l’allocataire peut-il être analysé comme une ingérence indue d’une autorité publique dans l’exercice du droit au respect de la vie privée et familiale, au sens de l’article 8 de la Convention européenne des droits de l’homme et des libertés fondamentales ?

- La dérogation au régime de droit commun, lequel est caractérisé par le choix de l’allocataire par les parents ayant en charge les enfants ouvrant droit à prestation, instaurée par l’article L.755-10 du Code de la sécurité sociale, porte-t-elle atteinte au principe de non-discrimination posé par l’article 14 de la Convention européenne des droits de l’homme et des libertés fondamentales ?"

Avant d’examiner, éventuellement, au fond la demande d’avis, il convient de s’assurer de sa recevabilité.

Les conditions prévues par les articles 1031-1 et 1031-2 du nouveau Code de procédure civile paraissent avoir été respectées.

En va-t-il de même, en revanche, de celles fixées par l’article L.151-1 du Code de l’organisation judiciaire ?

Il nous semble permis de s’interroger sur ce point.

Selon les dispositions de ce texte, les juridictions de l’ordre judiciaire ne peuvent solliciter l’avis de la Cour de cassation que sur une question de droit nouvelle, présentant une difficulté sérieuse et se posant dans de nombreux litiges.

Cette dernière condition est, en l’espèce, remplie puisque tous les fonctionnaires en poste dans un département d’outre-mer et dont le conjoint est susceptible de se voir attribuer les prestations familiales par la caisse d’allocations familiales ont vocation à contester les modalités de désignation de l’allocataire.

La demande d’avis peut aussi être regardée comme répondant à la première condition exigée par l’article L.151-1 du Code précité, si l’on considère qu’effectivement vous ne vous êtes jamais prononcés sur la compatibilité de l’article L.755-10 du Code de la sécurité sociale avec les dispositions de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales et qu’il s’agit donc, stricto sensu, d’une "question de droit nouvelle".

Au cas où vous partageriez ce sentiment, il vous resterait à apprécier si cette question de droit présente une difficulté sérieuse comme le requiert le même article L.151-1, précité.

Pour notre part, nous inclinons à en douter.

Il est, en effet, acquis que s’il échappe au Conseil constitutionnel, en vertu de sa propre jurisprudence(1), le contrôle de la conventionnalité des lois appartient aux juridictions ordinaires, qu’il s’agisse des juridictions administratives(2) ou des juridictions de l’ordre judiciaire(3).

D’ailleurs, par une décision n° 86-216 D.C. du 3 septembre 1986(4), le Conseil constitutionnel a rappelé que le respect de la règle de la suprématie du traité sur la loi, posée par l’article 55 de la Constitution "s’impose même dans le silence de la loi" et "qu’il appartient aux divers organes de l’État de veiller à l’application" des conventions internationales "dans le cadre de leurs compétences respectives".

Dans la présente espèce, en mettant en oeuvre la procédure d’avis, le tribunal n’a-t-il pas méconnu l’étendue de sa compétence ?

Certes, pour justifier la voie choisie, il se réfère à un jugement du 6 mars 2002 relevant (p. 6) "l’incidence prévisible sur les comptes sociaux de la branche famille du régime général qu’induirait l’accueil des prétentions de la requérante".

Mais ce motif ne nous paraît pas déterminant car il appartient au juge de rechercher si la protection des intérêts financiers évoqués constitue ou non "une justification objective et raisonnable"(5) au regard de la C.E.D.H. de la législation en cause : une telle appréciation est, aujourd’hui, couramment, faite par les tribunaux et cours, notamment, et d’une manière frappante, à l’occasion du contentieux - autrement difficile que celui de la présente espèce - des lois de validation(6). C’est ainsi que, le 17 janvier prochain, l’Assemblée plénière de votre Cour aura à vérifier(7) si l’immixtion du législateur dans un procès en cours est bien justifiée - comme l’a estimé une cour d’appel - par un "impérieux motif d’intérêt général", critère de droit posé, nous semble-t-il, en la matière, par la Cour européenne, dans son arrêt B...(8).

Il est d’ailleurs intéressant de signaler qu’en l’occurrence, l’incidence financière sur laquelle se fonde le tribunal pour vous saisir semble légère ainsi que le révèlent les travaux préparatoires de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2001(9) et les chiffres mêmes mentionnés par le jugement, précité, du 6 mars 2002 (p. 6).

En cet état, nous estimons que la question dont vous saisit le tribunal de la Réunion relève de l’application de la hiérarchie des normes et ne présente pas une difficulté sérieuse, au sens de l’article L.151-1 du Code de l’organisation judiciaire : il appartient au juge de remplir son office en procédant lui-même - sous le contrôle éventuel et ultérieur de la Cour de cassation - à l’appréciation de la conventionnalité de l’article L.755-10 du Code de la sécurité sociale.

D’autre part, il n’est guère nécessaire de souligner, du point de vue de l’opportunité, que l’admission, en l’espèce, de la recevabilité risquerait d’entraîner une croissance exponentielle des demandes d’avis en encourageant les juridictions à vous saisir chaque fois qu’elles seraient en présence d’un problème de conventionnalité...

Nous concluons donc à l’irrecevabilité de la demande d’avis.

1. - Décision "interruption volontaire de la grossesse", n° 75-54 DC du 15 janvier 1975, Rec. p. 19.

2. - Y..., C.E. ass. 20 octobre 1989, Rec. Leb. 190, concl. FRYDMAN ; J.P. MARKUS, "Le contrôle de conventionnalité des lois par le Conseil d’État", A.J.D.A. 1999, p. 99 et s. ; C.E. ass. 11 juillet 2001, Ministère de la défense c/ Z..., concl. BERGEAL, R.F.D.A. 2001 p. 1047 et s.

3. - Cf., notamment, Cass. Ch. mixte, 24 mai 1975, Société "Cafés Jacques Vabre", D.1975, 497, concl. TOUFFAIT ; Cass. Ass. plén., 21 décembre 1990, Bull., n° 12, p. 23 ; Cass. crim., 6 mai 1997, Bull. crim. n° 170, p. 566 ; Cass. crim., 21 mai 1997, Bull. crim. n° 191, p. 620 ; Cass. Civ. 1, 22 février 2000, G.P. 25-29 août 2000, p. 13, concl. ROEHRICH ; Cass. soc., 8 juin 2000, Bull., n° 225, p. 175 ; Cass. civ. 1, 20 juin 2000, R.F.D.A. 2000, p. 1189 et s., concl. SAINTE-ROSE ; Cass. soc., 24 avril 2001, Rev. dr. soc. 2001, p. 583, avec nos conclusions ; Cass. crim., 4 septembre 2001, Bull. crim. n° 170, p. 562.

4. - Rec. 1986, p. 137, n° 6.

5. - Selon la formule utilisée par la Cour européenne dans son arrêt A... du 27 mars 1998, D.1999.,II, p. 141.

6. - Civ. 1, 20 juin 2000, préc., Soc., 24 avril 2001 et nos conclusions, préc.

7. - Pourvois n° A 01-40.967 et J 01-41.757

8. - 28 octobre 1999, n° 24846/94 et 34165 à 34173/96

9. - Lors de la discussion du projet de loi, le Sénat avait, pour mettre fin à la situation d’inégalité créée par l’article 18 du décret-loi du 24 juillet 1939, adopté un article additionnel abrogeant ce texte. Cependant, l’Assemblée nationale, tout en constatant que son fondement juridique était incertain, a supprimé cet article additionnel : contre l’avis de son rapporteur qui avait rappelé au Gouvernement "l’incohérence d’un dispositif qui laisse perdurer des inégalités sur une base légale fragile et contestée", elle a estimé que la différence de situation, au regard des prestations familiales, entre les salariés du secteur privé et les fonctionnaires serait susceptible, si le choix du parent allocataire était octroyé, de produire des effets d’aubaine et un transfert de charge vers la branche famille car les barèmes de la C.N.A.F., qui liquide les allocations familiales des salariés du privé, sont légèrement (c’est nous qui soulignons) plus généreux que le barème des fonctionnaires.