Rapport et note de M. Toitot
Conseiller rapporteur


L’office public d’aménagement et de construction de Villeurbanne (OPAC) a délivré à trois de ses locataires, Mme Bertolino, M. Itouchène et M. Slimani des commandements de payer un arriéré de loyers et charges, en visant la clause résolutoire insérée au bail et les termes de l’article 24 de la loi du 6 juillet 1989.

Les mises en demeure étant restées infructueuses, le bailleur a assigné les trois preneurs devant le juge des référés pour faire constater la résiliation du contrat de location et obtenir l’expulsion des occupants.

Par trois ordonnances du 19 octobre 2000, le juge des référés du tribunal d’instance de Villeurbanne a constaté la résiliation des baux et suspendu les effets de la clause résolutoire pendant un délai de 12 mois à l’égard de Mme Bertolino et de 24 mois à l’égard de MM. Itouchène et Slimani.

Le 26 janvier 2000, le trésorier principal de l’OPAC de Villeurbanne a assigné l’OPAC ainsi que les trois locataires en tierce opposition des ordonnances du 19 octobre 2000.

C’est à l’occasion de cette saisine, que le magistrat a présenté ses demandes d’avis.

Après avoir, le 8 mars 2001, invité les parties et le procureur de la République à donner leurs observations éventuelles sur la saisine pour avis de la Cour de cassation, le juge des référés du tribunal d’instance de Villeurbanne a, par ordonnances du 4 avril 2001, sollicité l’avis de notre Cour dans les termes suivants :

"En présence d’un bailleur qui se trouve être soumis aux règles de la comptabilité publique, le juge judiciaire est-il compétent pour accorder à ses locataires dans les conditions de l’article 24 de la loi du 6 juillet 1989, modifié par la loi du 29 juillet 1998, des "délais de paiement, dans les conditions prévues aux articles 1244-1 (premier alinéa) et 1244-2 du Code civil" s’ils sont en état de régler leur dette locative, l’octroi de ces délais ayant pour effet de suspendre les effets de la clause de résiliation de plein droit " ?

I - Les conditions de forme de la recevabilité de la demande

Le juge des référés a respecté les règles de forme imposées par les articles 1031-1 et suivants du nouveau Code de procédure civile. Les parties et le ministère public ont été avisés de l’intention du magistrat de solliciter l’avis de la Cour de cassation le 8 mars 2001. Les observations du trésorier de l’OPAC, de l’organisme bailleur et du Procureur de la République de Lyon ont été recueillies.

L’ordonnance demandant l’avis a été notifiée aux parties le 6 avril 2001. Le même jour, le procureur de la République, le premier président de la cour d’appel de Lyon et le procureur général ont été avisés.

II - Les conditions de fond de la recevabilité de la demande

Selon l’article L. 151-1 du Code de l’organisation judiciaire, la question posée doit porter sur une question de droit nouvelle, présentant une difficulté sérieuse et se posant dans de nombreux litiges.

La première exigence, la nouveauté, peut être discutée.

Les textes invoqués par les parties et ceux appliqués par le juge ne sont pas récents :

- les articles L. 421-1-2, R. 421-30 et R. 423-32-1 du Code de la construction et de l’habitation (CCH) concernant les OPAC
- l’article 60 de la loi de Finances du 23 février 1963, sur la responsabilité du comptable public
- l’article 24 de la loi du 6 juillet 1989, sur les baux
- l’article 98 de la loi du 31 décembre 1992, sur les titres exécutoires
- les articles 11 et 19 du décret du 29 décembre 1962 et le décret du 13 avril 1981, sur la comptabilité publique.

Une exception cependant, la loi du 29 juillet 1998 sur l’exclusion, a modifié le contenu de l’article 24 de la loi du 6 juillet 1989 en accroissant les pouvoirs du juge de suspendre les effets de la clause résolutoire.

Le Tribunal des conflits a eu l’occasion de préciser que le litige concernant des relations locatives de droit privé était, quel que soit le mode de recouvrement de la créance, de la compétence des tribunaux de l’ordre judiciaire.

- Tribunal des conflits - 25 mai 1998 - Mme Legrand
- Tribunal des conflits - 19 févier 1996 - M. Coda
- Tribunal des conflits - 22 octobre 1979 - Mme Rulhe/OPAC Toulouse(1).

La Cour de cassation a admis qu’une cour d’appel, statuant en référé, avait retenu à bon droit sa compétence pour ordonner la suspension d’une procédure de vente aux enchères, en présence d’un titre exécutoire invoqué par un comptable public.

1ère Civ., 25 juin 1996, n° 1232 D(2).

Elle a reconnu au Président d’un tribunal le pouvoir d’accorder au débiteur faisant l’objet d’une procédure de règlement amiable(3), des délais de paiement pour des créances non incluses dans l’accord, sans distinction entre la nature de ces différentes créances, qu’elles soient donc fiscales ou non.

Com., 16 juin 1998, Bull. n° 1933.

Ainsi, d’une part, le Tribunal des conflits reconnaît pleine compétence au juge civil dans les conflits locatifs entre l’OPAC et le preneur et, d’autre part, la Cour de cassation fournit des exemples de paralysie d’un titre exécutoire émanant d’un comptable public.

On est en présence de réponses voisines, pouvant être prises en compte pour résoudre le problème qui nous intéresse.

Il reste cependant que la question posée a un caractère spécifique, dans la mesure où elle porte sur la compétence du juge civil pour suspendre la clause de résiliation d’un bail d’habitation en présence d’un titre exécutoire d’un comptable public, en sachant que la récente modification de l’article 24 de la loi du 6 juillet 1989 a donné un nouvel essor au rôle du juge et favorisé la naissance de conflits à l’origine de la demande d’avis. A ce titre, on peut, me semble-t-il, admettre que la question est nouvelle.

Celle-ci présente une difficulté sérieuse. Elle met en cause le principe de la séparation des pouvoirs, le droit au logement reconnu par l’article 1er de la loi du 6 juillet 1989 à valeur constitutionnelle, ainsi que la politique du législateur moderne tendant à prévenir ou supprimer les situations pouvant engendrer des exclusions (loi du 29 juillet 1998).

Enfin, on peut estimer que la dernière condition de recevabilité est remplie. Certes, jusqu’à une date récente, le problème ne s’était pas posé. Mais le juge des référés de Villeurbanne est saisi, en même temps, de trois litiges. Il avait déjà statué sur un cas similaire. Le procureur de la République de Lyon a indiqué que la question se posait dans de nombreux conflits opposant l’OPAC à ses locataires. Nous avons noté que la nouvelle rédaction de l’article 24 de la loi de 1989 était de nature à faire naître de tels litiges.

Il est donc possible de conclure à la recevabilité de la demande.

III - La réponse :

Les éléments à prendre en compte :

Certains bailleurs institutionnels peuvent bénéficier des règles de la comptabilité publique : ainsi l’article R. 423-32-1 du Code de la construction et de l’habitation (CCH) prévoit que le recouvrement des produits des offices publics d’aménagement et de construction est poursuivi dans les conditions prévues par le décret du 13 avril 1981 concernant les collectivités et les établissements publics locaux. La même règle est reprise par l’article R. 423-53 du CCH en faveur des offices d’habitations à loyer modéré.

Ces organismes poursuivent le recouvrement de leurs créances leur revenant, en particulier les loyers et charges suivant une procédure particulière "comme en matière de contribution directe", d’après les termes de l’article 1er du décret du 13 avril 1981 auxquels renvoient les articles R. 423-33-1 et R. 423-53 du CCH.

Cette procédure visée par les textes du CCH est celle des titres exécutoires assortis des privilèges du préalable et de l’exécution d’office. Le privilège du préalable autorise l’organisme créancier d’un débiteur récalcitrant à émettre un titre exécutoire proprio motu sans faire constater son droit par une juridiction ou un officier ministériel.

Les titres distinguent l’ordonnateur chargé de liquider les dépenses et les recettes, sans manipulation de sommes d’argent (ici l’OPAC), du comptable (ici le trésorier de l’OPAC) à qui incombe la prise en charge et le recouvrement des ordres de recettes et des créances (articles 5 et s. du décret du 28 décembre 1962)(4).

Les articles 11 et 19 du même décret précisent que les comptables sont seuls chargés de la prise en charge et du recouvrement de tels ordres et personnellement et pécuniairement responsables des opérations dont ils sont chargés, dans les conditions fixées par les lois de finances.

C’est l’article 60 de la loi de finances du 23 février 1963 qui à déterminé ces conditions.

-Cf Juriscl. Administratif, Principes fondamentaux de comptabilité publique par Saunier, Fasc. 1134.
- Guide pratique des délais de recours en matière administrative et fiscale par Rouvière4.
- Dalloz Action, Droit et Pratique des voies d’exécution : Les titres exécutoires des personnes morales de droit public, N°s 140 et s. par J. Ruellan.

La jurisprudence a dégagé la règle selon laquelle, pour les dettes fiscales, les juges de l’ordre judiciaire ne peuvent accorder des délais de grâce. C’est une application particulière du principe de la séparation des pouvoirs.

Les contribuables momentanément gênés, justifiant ne pouvoir s’acquitter de leurs obligations fiscales, ne pourront obtenir des délais supplémentaires que de leur percepteur :

- Jurisclasseur civil, Contrats et obligations, articles 1235 à 1298, Fasc 40, n° 51, par J. Issa-Sayegh
- Serge Petit, L’administration devant le juge judiciaire, Que sais-je, p. 114 § 4
- M.C. Piniot, Avocat général, Conclusions, RJDA 8-9/98. p. 683(5)
Ex : Com., 13 octobre 1991, Petites Affiches, n° 87
 CA Paris , 12 juin 1987, D. 1987, inf.rap., p. 147

Mais nous avons déjà noté, en examinant la recevabilité de la demande, des exceptions à la règle :
- 1ère Civ., 25 juin 1996, déjà cité : le juge de l’ordre judiciaire peut prononcer le sursis à exécution du titre exécutoire invoqué par le comptable public en matière de saisies effectuées pour le recouvrement de créances fiscales.

- Com., 16 juin 1998, Bull. N° 193, déjà cité : selon la chambre commerciale, en cas de règlement amiable, le président du tribunal peut, en vertu de l’article 36 de la loi du 1er mars 1984, accorder des délais de paiement prévus par l’article 1244-1 du Code civil pour les créances non incluses dans l’accord ; il s’agit d’un texte spécial, dont le domaine couvre sans distinction toutes les créances non incluses dans l’accord, qui déroge à la loi générale laquelle exclut l’octroi de délais de grâce pour certaines créances, notamment fiscales.

- MC. Piniot, déjà citée, RJDA 8-9/98, p. 682 et s. et p. 732, n° 999. L’arrêt et les observations5.
- Dalloz, 1998, jurisprudence, p. 429. L’arrêt et les observations FD5
- L’arrêt qui a donné lieu à la décision : CA Rennes , 27 mars 1996, a été lui même publié.
Petites Affiches, n° 1, du 1er janvier 19975

En face des textes consacrés à la comptabilité publique, se présente l’article 24 de la loi du 6 juillet 1989, modifié par l’article 114 de la loi du 29 juillet 1998, qui permet au juge civil de suspendre la clause de résiliation insérée dans un bail d’habitation.

L’intérêt d’une telle clause, pour le bailleur, c’est qu’elle a pour effet d’entraîner automatiquement la résiliation du contrat de location deux mois après la délivrance d’un commandement de payer demeuré infructueux.

Mais les lois de 1989 et de 1998 ont accordé au juge le pouvoir de suspendre, pendant un certain temps, les effets de la clause et, si le débiteur s’acquitte de sa dette en temps voulu, d’éviter la rupture du bail.

La rédaction initiale du texte ne permettait à la juridiction d’intervenir que si elle était saisie par le destinataire du commandement, dans les deux mois de sa délivrance.

Désormais cette condition de délai a disparu. La demande peut donc être présentée à tout moment par le locataire défaillant. De plus, le juge peut accorder des délais de grâce d’office.

Cette modification a été abondamment commentée.

- B. Vial Pedroletti, Loyers et copropriété, mars 1999, Chronique 4, p. 4, Quel avenir pour la clause résolutoire en matière de bail d’habitation ?
- idem, Chronique 9, Hors série, La clause résolutoire de plein droit, loi de 1989, art. 24, p. 23, novembre 1999
- SJ. Bourdillat, La résiliation du bail à usage d’habitation à l’épreuve de la loi du 29 juillet 1998, Dalloz 1999, Chron., P 375
- E. Commeignes, Difficultés liées à la résiliation du bail d’habitation, Gazette du Palais. 17-18.09.1999
- Y. Benhamou, Reflexions sur la physionomie nouvelle de la procédure d’expulsion locative, Petites Affiches, 26 juin 2000, n° 18, p. 9.(6)

L’article 24 de la loi du 6 juillet 1989 s’applique aux diverses catégories d’organismes d’habitations à loyer modéré au vu des dispositions des paragraphes I et III de l’article 40 de la loi.

Son article 1er exprime le principe du droit au logement considéré comme objectif à valeur constitutionnelle (décision du conseil Constitutionnel du 27 juillet 1994, JO, 29 Juillet 1994, p. 11024).

La loi du 29 juillet 1998 d’orientation relative à la lutte contre les exclusions, qui a pris l’initiative de modifier la loi de 1989 sur les baux, a insisté, dans son article 1er, sur le rôle de l’Etat, des collectivités territoriales et des établissements publics en vue de la mise en oeuvre notamment du droit au logement et de la politique destinée à prévenir et à supprimer les situations pouvant engendrer des exclusions .

Cf : La circulaire du 9 février 1999- Dalloz 1999, p. 1516

Le législateur a donc remis entre les mains du juge de l’ordre judiciaire un moyen efficace pour lutter contre la résiliation automatique du bail, en donnant une chance au preneur de se libérer de sa dette.

Le Choix proposé :

Nous avons déjà pu noter que ni les textes examinés, ni la jurisprudence ne donnaient de réponse directe. La doctrine ne s’est pas exprimée sur ce point. Une hésitation est donc permise.

On peut considérer que le droit accordé aux OPAC d’assurer le recouvrement des arriérés de loyers "comme en matière de contribution directe" interdit au juge judiciaire de statuer sur une demande de délai de grâce.

Il faut alors estimer que la dette civile s’assimile pleinement à la dette fiscale, en prend la nature et qu’il convient d’appliquer le principe de la séparation des pouvoirs de façon stricte.

La responsabilité personnelle du comptable public sera prise en compte pour justifier l’application de la règle.

C’est la position qui a été prise par la cour d’appel de Lyon par arrêt du 19 octobre 1999 (trésorier principal de l’OPAC/Kana, Juris data document n° 11 3398(7).

Mais il existe des raisons pertinentes qui permettent de donner une réponse affirmative à la question posée.

Aucun texte n’interdit au juge judiciaire d’accorder des délais, lorsque le bailleur dispose des règles de la comptabilité publique pour recouvrer ses créances civiles. L’article 24 de la loi du 6 juillet 1989 s’applique aux locaux appartenant aux OPAC et plus généralement aux organismes H.L.M. Il est formulé de façon générale.

Les dispositions de la loi de 1989 s’appuient sur le principe fondamental du droit au logement. La loi du 29 juillet 1998, qui a modifié l’article 24 de la loi de 1989, dont le but est la lutte contre l’exclusion, a invité l’Etat et les collectivités publiques à participer à ce combat.

L’esprit de ces deux lois est donc de favoriser le maintient du contrat de location, chaque fois que cela est possible.

La jurisprudence a précisé que la créance de loyers d’un OPAC était une créance de droit privé pour justifier la compétence du juge judiciaire. Cette analyse ne peut que favoriser le pouvoir de ce juge d’accorder, dans tous les cas, des délais de paiement.

Le choix par le bailleur institutionnel de la comptabilité publique ne peut transformer la nature de la dette civile. L’assimilation prévue par les textes est purement formelle.

Le principe de la séparation des pouvoirs connaît des exceptions, même en cas de dettes fiscales. Nous l’avons constaté en cas de sursis exécution et de règlement amiable des dettes.

La règle de la responsabilité personnelle du comptable public n’est pas un obstacle insurmontable. Cette responsabilité ne peut jouer, me semble-t-il, en présence d’une décision de l’ordre judiciaire.

En ce sens, voir les conclusions de M.L. Piniot, Av. Général, déjà citées, RJDA 89/98, p. 683, 2ème col. § 6, qui estime que le comptable public ne saurait engager sa responsabilité en face de la décision d’un juge quel qu’il soit(8).

Enfin, seul le juge judiciaire peut suspendre le jeu de la clause de résiliation pendant un temps qu’il détermine, sous certaines conditions et permettre ainsi, le cas échéant, le sauvetage du contrat de location, l’expulsion étant ainsi évitée.

Le trésorier peut, bien sûr, lui aussi accorder des délais de grâce, mais sans jamais redonner vie au bail.

Les délais de paiement avec, à la clé, le maintien de la location, apparaît comme un moyen efficace d’obtenir le paiement de la dette par le preneur.

En somme, si le locataire saisit la chance qui lui est offerte, tout le monde y gagnera, y compris le trésorier et l’OPAC.

Ces diverses raisons m’incitent à donner une réponse positive à la question posée par le juge d’instance de Villeurbanne.

CONCLUSION

Je propose un projet avec un avis favorable. J’ai aussi prévu un projet disant n’y avoir lieu à avis en raison de l’absence de nouveauté de la question.

 

1. Cf. Jurifrance Com, dossier SDE, chemise : jurisprudence du Conseil constitutionnel et du Tribunal des conflits
2.
Dossier SDE, chemise Jurisprudence, Cour de cassation
3.
Pour les entreprises en difficulté : Loi du 1er mars 1984.
4.
Au dossier du SDE, chemise : comptabilité publique textes, principes (doctrine)
5.
Au dossier du SDE, chemise : "Com., 16 juin 1998. Bull. n°193"
6.
Au dossier SDE, Chemise "Doctrine".
7.
Au dossier SDE - chemise "Jurisprudence CA"
8.
Au dossier du SDE. Chemise "Com., 16 juin 1998. B. 193".