Note de M. Séné,
Conseiller rapporteur


I - Les faits et la procédure.

Pour recouvrer des redevances audiovisuelles à l’encontre de M. Deltour sur le fondement du titre exécutoire qui avait été émis, la trésorerie principale de Maubeuge Ville a fait pratiquer une saisie-vente dans des locaux servant à l’habitation du débiteur.

M.Deltour, indiquant que la poursuite n’avait lieu que pour le recouvrement d’une petite créance (1060 frs en l’espèce) inférieure au montant de 3500 frs fixé par décret, a soutenu que sauf autorisation du juge de l’exécution qui n’avait pas été demandée en l’espèce, la procédure de saisie-vente ne pouvait être mise en oeuvre que si le recouvrement n’était pas possible par voie de saisie d’un compte de dépôt ou des rémunérations du travail. Il a saisi en conséquence le juge de l’exécution d’Avesnes sur Helpe d’une demande d’annulation de la saisie-vente, sur le fondement de l’article 51 de la loi du 9 juillet 1991 et de l’article 82 du décret du 31 juillet 1992.

Après avoir sollicité les observations des parties et du ministère public et les avoir recueillies, le juge de l’exécution a demandé l’avis de notre Cour par jugement du 8 février 2001 et a sursis à statuer jusqu’à la réception de l’avis.

II - La demande d’avis et sa recevabilité.

Le juge de l’exécution d’Avesnes sur Helpes pose à notre Cour les questions de droit suivantes :

"1° Le non respect des prescriptions de l’article 51 de la loi du 9 juillet 1991 et 82 du décret du 31 juillet 1992 par un huissier pratiquant une saisie-vente constitue-t-il une nullité de fond des opérations de saisie ?"

"2° Résulte-t-il des prescriptions de l’article L.281 du Livre des procédures fiscales, lorsque est en cause le recouvrement d’un impôt, taxe, redevance et somme quelconque dont la perception incombe aux comptables publics compétents mentionnés à l’article L.252 du même Livre, que la demande en nullité des opérations de saisie pour violation des prescriptions de l’article 51 de la loi du 9 juillet 1991 et de l’article 82 du décret du 31 juillet 1992 doive être précédée d’une réclamation préalable auprès de l’administration fiscale ?"

"3° Si une réclamation préalable au recours contentieux est bien imposée par le texte de l’article L.281 à peine d’irrecevabilité, quel est le juge compétent pour connaître de ce recours ?"

Les prescriptions de l’article 1031-1 du nouveau Code de procédure civile ont été respectées.

La décision sollicitant l’avis a été notifiée conformément aux dispositions de l’article 1031-2 du nouveau Code de procédure civile, notamment au premier président de la cour d’appel de Douai et au procureur général près cette Cour.

Au regard des dispositions de l’article L. 151-1 du Code de l’organisation judiciaire, la recevabilité de la demande d’avis parait-elle pouvoir être contestée ?

Les questions de droit posées par le juge de l’exécution sont relatives au contentieux du recouvrement des titres exécutoires émis par l’Etat et au régime qui leur est applicable tant au regard de la compétence qu’au regard de la mise en oeuvre d’une procédure gracieuse préalable. Ces questions liées à l’application de l’article L. 281 du Livre de procédures fiscales ne sont pas nouvelles. Nous pouvons cependant considérer qu’elles ont été renouvelées d’une part par l’entrée en vigueur de la loi du 9 juillet 1991 portant réforme des voies d’exécution. Notamment en matière de saisie-vente dans des locaux servant à l’habitation, la question de savoir si la contestation relative à la régularité de la procédure suivie pour le recouvrement d’une créance autre qu’alimentaire constatée par un titre exécutoire émis par l’Etat relève de l’opposition à poursuites ne paraît pas avoir été tranchée par la jurisprudence judiciaire.

D’autre part, ces questions ont été renouvelées par le décret n° 92.1369 du 29 décembre 1992 réglementant les contestations relatives à des créances de l’Etat autres que fiscales, domaniales ou condamnations pécuniaires, décret qui a modifié le décret du 29 décembre 1962 portant règlement général sur la comptabilité publique (R.G.C.P. v article 85 nouveau).

D’une façon générale, pour les créances de l’Etat, la nécessité du recours préalable est désormais générale mais le décret du 29 décembre 1992 n’est pas directement applicable à l’espèce.

Plusieurs cours d’appel ont estimé que toute contestation devant le juge de l’exécution lorsque les poursuites ont lieu en vertu des titres exécutoires émis par l’Etat, devait obligatoirement être précédée d’une réclamation préalable (CA Bourges 31 octobre 1995. Rev. H.J. 1996, p 246 ; CA Paris 13 janvier 1998, à l’occasion d’une procédure de saisie-vente Rev.H.J. 1998 p 935. CA Lyon 18 juin 1997 n° 94/05621 inédit). Dans un arrêt rendu le 21 décembre 2000 la deuxième chambre civile de notre Cour, statuant sur des poursuites exercées pour le recouvrement d’une créance de l’Etat mentionnée à l’article 80 du décret du 29 décembre 1962 a dit que l’opposition à l’exécution du titre (il en serait de même de l’opposition à poursuites) devait être précédée d’une réclamation portée devant l’autorité administrative (Civ II. M. Scapicchi c/Trésorier Payeur Général du Gard, pourvoi A 99.15.231). Il me semble, dès lors que s’agissant de modifications récentes tant des voies d’exécution que de la réglementation générale de la comptabilité publique, et même s’il a été statué sur l’une des questions posées, il y a lieu à avis sur ces questions de droit, interdépendantes entre elles.

De même, si elles ne posent pas toutes des difficultés sérieuses (sur la compétence notamment), le contentieux du recouvrement des créances publiques n’est pas sans poser des problèmes sérieux au juge judiciaire. Un auteur n’a-t-il pas intitulé l’article qu’il a consacré à ces questions "Les labyrinthes du contentieux du recouvrement" (Haim D. 1995 Chron. 150) ?

Certes, les questions posées limitées à la procédure de saisie-vente et au recouvrement des petites créances de l’Etat ne sont peut-être pas susceptibles de se poser dans de nombreux litiges. Mais leur portée se trouve considérablement étendue par le domaine désormais général de la nécessité de la réclamation préalable pour les créances de l’Etat.

Ces considérations devraient à mon sens justifier qu’il soit répondu au fond aux questions posées.

III - Le problème posé au juge de l’exécution.

Le caractère subsidiaire de certaines saisies-ventes résulte des dispositions de l’article 51 de la loi du 9 juillet 1991 et de l’article 82 du décret.

- article 51 de la loi (alinéa 1)

"La saisie-vente dans un local servant à l’habitation du débiteur, lorsqu’elle tend au recouvrement d’une créance autre qu’alimentaire, inférieure à un montant fixé par décret, ne peut être pratiquée, sauf autorisation du juge de l’exécution donnée sur requête que si ce recouvrement n’est pas possible par voie de saisie d’un compte de dépôt ou des rémunérations du travail"

- article 82 du décret

"Lorsqu’il s’agit d’une créance autre qu’alimentaire dont le montant n’excède pas la somme de 3500 frs en principal, il ne peut être procédé à la saisie-vente dans le local d’habitation du débiteur que sur autorisation du juge de l’exécution donnée sur requête ou si le recouvrement de cette créance n’est pas possible par voie de saisie d’un compte de dépôt ou des rémunérations du travail".

En l’espèce, il était constant que la créance à recouvrer (960 frs en principal) était inférieure à la somme de 3500 frs, qu’elle n’avait pas un caractère alimentaire et que la procédure de saisie-vente qui avait eu lieu dans les locaux d’habitation du débiteur (un téléviseur avait été saisi) n’avait pas été préalablement autorisée par le juge de l’exécution.

La seule contestation portée devant le juge de l’exécution concernait le caractère subsidiaire de la saisie-vente.

Le débiteur, M. Deltour, demandait l’annulation du procès-verbal de saisie-vente et de la mesure d’exécution forcée ainsi engagée, en soutenant que le saisissant, la Trésorerie Principale de Maubeuge, ne démontrait pas avoir procédé aux démarches nécessaires pour recouvrer le montant de sa créance par la saisie des rémunérations du travail ou la saisie-attribution d’un compte bancaire de dépôt.

La Trésorerie principale de Maubeuge soulevait l’irrecevabilité de la contestation de M. Deltour. Elle faisait valoir que si M. Deltour avait adressé une lettre valant mémoire préalable dans les délais prévus par le Livre des procédures fiscales à la trésorerie générale du Nord, il s’était borné à solliciter des délais de paiement durant la phase gracieuse. Or il résulte de l’article R 281-5 du Livre des procédures fiscales que les redevables ne peuvent soumettre au juge "des pièces justificatives autres que celles qu’ils ont déjà produites à l’appui de leurs mémoires ni invoquer des faits autres que ceux exposés dans ces mémoires".

Il est établi en l’espèce que la réclamation préalable présentée par M. Deltour tendait à la nullité de la saisie-vente mais ne contenait aucun moyen tenant au caractère subsidiaire de la saisie-vente et à la nécessité de rechercher préalablement si la saisie des rémunérations du travail ou la saisie d’un compte de dépôt pouvaient être pratiquées. Ce moyen est incontestablement mélangé de fait et de droit puisqu’il suppose la recherche de données de fait : le débiteur exerce-t-il un travail et perçoit-il une rémunération à ce titre ? Le débiteur est-il titulaire d’un compte de dépôt dans un établissement habilité à cet effet ?

IV - L’opposition à poursuites.

Avant d’examiner la contestation qui lui était soumise, le juge de l’exécution a demandé à notre Cour si cette contestation était constitutive d’une nullité de fond des opérations de saisie. La réponse à cette première question permettra aussi de répondre à la troisième question sur la compétence.

Les titres exécutoires émis par l’Etat sont susceptibles d’opposition. On distingue l’opposition à poursuites de l’opposition à exécution.

L’opposition est une opposition à exécution lorsque la contestation porte sur l’existence de la créance, son montant ou son exigibilité (article L. 281-2° du Livre des procédures fiscales), après notification d’un titre exécutoire.

Le juge compétent pour connaître de l’opposition est le juge de l’impôt administratif ou judiciaire, tel qu’il est déterminé par l’article L. 199 du Livre des procédures fiscales.

Il s’agit d’une opposition à poursuites lorsque, selon l’article L. 281-1° du Livre des procédures fiscales, la contestation porte sur la régularité en la forme d’un acte de poursuites, commandement ou acte subséquent. Mais le domaine de l’opposition à poursuites a été peu à peu étendu par la jurisprudence administrative (v. notamment C.E. 7 mai 1982 droit fiscal 1982 n° 2081) à la régularité de la procédure d’exécution, sans que puisse être mis en cause le fond du droit invoqué par l’Etat. Des auteurs sont également dans ce sens (v. le Professeur Théry "Le juge de l’exécution : le recouvrement des créances publiques". Le courrier juridique des finances septembre 1998 n° 90 p. 4 - v. aussi Mme Gauthier, chronique "Le contentieux de l’opposition à titre" Procédures. Ed du jurisclasseur avril 1998, p. 3).

La loi du 9 juillet 1991 a laissé au créancier le libre choix des mesures propres à assurer l’exécution de sa créance (article 22) mais en matière de saisie-vente, il est dérogé à ce principe du libre choix. Dans certaines conditions qui ne font pas difficulté en l’espèce, le créancier ne pourra recourir à cette mesure d’exécution forcée que sur autorisation du juge de l’exécution ou subsidiairement, si le recouvrement de la créance n’est pas possible par voie de saisie d’un compte de dépôt ou des rémunérations du travail. L’appréciation des conditions prévues par les textes pour la mise en oeuvre d’une saisie-vente touche à mon sens à la régularité de la procédure plus qu’à la saisissabilité des biens mobiliers garnissant l’habitation principale du débiteur.

Il s’agit donc d’une opposition à poursuites dès lors que le débiteur conteste la régularité des poursuites. L’opposition relève en conséquence de la compétence de l’ordre judiciaire auquel appartient le contentieux des voies d’exécution et plus précisément, en application de l’article L. 311-12-1 du Code de l’organisation judiciaire, au juge de l’exécution.

V - La saisine du juge doit-elle être précédée d’une réclamation préalable devant l’autorité administrative ?

Le premier alinéa de l’article L. 281 du Livre des procédures fiscales énonce : "Les contestations relatives au recouvrement des impôts, taxes, redevances et sommes quelconques dont la perception incombe aux comptables publics compétents mentionnés à l’article L. 252 doivent être adressées à l’Administration dont dépend le comptable qui exerce les poursuites". Ces dispositions ne laissent aucun doute sur la nécessité d’un recours administratif préalable en l’espèce, s’agissant du recouvrement par le Trésor public de redevances audiovisuelles et ce recours doit être formé à titre gracieux, à peine d’irrecevabilité de l’opposition.

Déjà, avant la réforme des voies d’exécution, notre Cour rappelait le caractère obligatoire de la réclamation préalable. Depuis cette réforme, notre Cour a maintenu cette exigence (v. par exemple Com. 7 janvier 1997 et 18 avril 2000) ; Civ. II Arrêt Scapicchi c/TPG du Gard précédemment cité). Avant l’entrée en vigueur du décret du 29 décembre 1992 applicable aux créances de l’Etat prévues par l’article 80 du décret du 29 décembre 1962, il existait des divergences entre la jurisprudence judiciaire (Civ.II 15 juin 1973 Bull n° 197) favorable au recours préalable et les juridictions administratives, hostiles à un recours systématique (CE 29 mai 1981 SA Roussey Rec 671). Mais depuis l’entrée en vigueur de ce texte, la "nécessité du recours préalable est désormais générale pour les créances de l’Etat" (M. Gohin : créances des collectivités publiques, Rep cont.adm. Dalloz n° 32).

En revanche, elle ne l’est pas pour les créances des autres collectivités publiques.

La demande d’avis ne pose pas d’autre question à cet égard que celle de savoir si le recours contentieux doit être précédé d’une réclamation devant l’autorité administrative. Le juge de l’exécution devra statuer cependant sur la recevabilité de la contestation de M. Deltour, soulevée par le Trésor public. Comme je l’ai exposé ci-dessus, il résulte de l’article R. 281-5 du Livre des procédures fiscales que les redevables ne peuvent soumettre au juge "des pièces justificatives autres que celles qu’ils ont déjà produites à l’appui de leurs mémoires ni invoquer des faits autres que ceux exposés dans ces mémoires". En l’espèce, M. Deltour n’avait pas soutenu devant l’autorité administrative qu’il n’était pas possible de procéder à une saisie-vente, en raison de son caractère subsidiaire au regard de l’article 51 de la loi du 9 juillet 1991 et de l’article 82 du décret du 31 juillet 1992. Si ce moyen avait été de pur droit, il aurait appartenu au juge de l’exécution de suivre ou la jurisprudence du conseil d’Etat qui considère que les dispositions de l’article R. 281-5 du Livre des procédures fiscales ne s’opposent pas à ce que les redevables présentent devant la juridiction saisie du recours contentieux des moyens de droit nouveaux (CE Plén. 27 juin 1969. Rec. CE p. 345), ou la jurisprudence de la chambre commerciale de notre Cour qui juge que le litige porté devant le tribunal est délimité par le contenu de la demande préalable adressée à l’Administration et que dès lors, le tribunal ne peut pas accueillir un moyen de droit nouveau qui n’a pas été soumis à l’Administration (Com. 31 janvier 1989. Bull n° 43, p. 26 ; Com. 20 novembre 1990. Bull n° 288, p. 200).

Mais comme je l’ai relevé ci-dessus, le moyen en l’espèce est mélangé de fait et de droit. Cependant, il est permis de s’interroger sur l’application qui doit être faite de l’article R. 281-5 du Livre des procédures fiscales. Ne convient-il pas d’exiger en effet que le redevable soit informé de ses droits, s’il encourt une irrecevabilité pour n’avoir pas invoqué certains faits ou produit certaines justifications lors de la phase de réclamation préalable ? N’est-ce pas là faire respecter les exigences d’un procès équitable ? M. le professeur Théry, dans l’article que j’ai préalablement cité, consacré au juge de l’exécution : le recouvrement des créances publiques (Le courrier juridique des finances n° 90 septembre 1990, p 2), insiste sur cette obligation d’information : "Les textes de droit privé imposent de plus en plus fréquemment une obligation d’information afin de mettre le signataire ou le destinataire d’un acte en mesure de connaître ou de défendre ses droits... les textes.... imposent alors de rappeler au destinataire de l’acte quel est le juge compétent et quels sont les délais pour agir. La Cour de cassation n’a pas hésité à imposer ces mentions informatives, alors même qu’elles n’étaient exigées par aucun texte..."

"Il serait opportun d’imposer que tout acte dont la contestation passe par une réclamation préalable indique à son destinataire de manière précise dans quels délais et devant qui cette réclamation doit être présentée". Selon cet auteur, s’agissant des actes de recouvrement en matière fiscale, la pratique tend cependant à rappeler l’obligation de réclamation préalable à l’Administration et de mentionner le délai prévu par l’article R. 281-2 du Livre des procédures fiscales. Mais ces exigences ne paraissent pas suffire, dès lors que le redevable qui peut ne pas être assisté d’un avocat lors de la réclamation préalable, peut compromettre ses droits en s’abstenant d’invoquer certains faits ou de produire certaines justifications.

La deuxième chambre civile a jugé que si les modalités d’exercice d’un recours et non plus seulement le délai ne sont pas portées à la connaissance d’une partie, le délai ne court pas à son encontre.

Au regard de cette même obligation d’information, n’est-il pas possible d’énoncer que si les dispositions de l’article R. 281-5 du Livre des procédures fiscales n’ont pas été portées à la connaissance du redevable, l’Administration ne pourra soulever aucune cause d’irrecevabilité sur le fondement de ce texte ?

Si notre Cour estime qu’il lui est possible d’étendre quelque peu la demande d’avis sur ce point, pour répondre à la deuxième question, elle choisira la variante.

En revanche, si notre Cour préfère respecter les strictes limites de la demande d’avis, elle se bornera à la version initiale.