Rapport de Mme Monéger, conseiller rapporteur


1 - Rappel des faits et de la procédure1

 

M. X…, de nationalité marocaine, est arrivé régulièrement en France et dispose d’une carte de résident valable jusqu’en juin 2011. Ses deux filles, N… et A…, nées en 1986 et 1989, sont entrées sur le territoire français en 2003, en dehors de la procédure de regroupement familial, à l’âge de 17 et 14 ans.

 

M. X… a sollicité de la caisse d’allocations familiales de Paris le bénéfice des prestations familiales pour ses filles en septembre 2005. La caisse a rejeté cette demande au motif qu’il ne produisait pas le certificat médical de l’Office des Migrations internationales (dit “OMI” devenu l’Office Français de l’Immigration et de l’Intégration, OFII, et qui fut temporairement, de février 2006 à mars 2009, l’Agence nationale de l’accueil des étrangers et des migrations ANAEM) délivré à l’issue de la procédure de regroupement familial “nécessaire pour prouver la régularité de leur entrée et de leur séjour sur le territoire français” (décision de la caisse du 7 novembre 2005, prod. SCP Gatineau n°3).

 

M. X… a alors saisi la juridiction de la sécurité sociale d’un recours.

 

Par jugement du 21 janvier 2008, le tribunal des affaires de sécurité sociale de Paris a dit M. X… partiellement fondé en sa demande, dit que le droit aux prestations familiales était ouvert au regard de la demande de prestations déposée en septembre 2005 mais dit que le droit aux prestations familiales a été perdu par l’effet de la loi du 19 décembre 2005.

 

Sur appels de M. X… et de la CAF, la cour d’appel a, par arrêt du 24 septembre 2009 :

 

- confirmé ce jugement en ce qu’il avait décidé que le droit aux prestations familiales de M. X… était ouvert au regard de ses deux enfants et ajouté que les prestations étaient dues à compter du mois de septembre 2003 ;

 

- infirmé ce jugement en ce qu’il avait décidé que le bénéfice des prestations familiales du chef des deux enfants était perdu à compter de l’entrée en vigueur de la loi du 19 décembre 2005 ;

 

- statuant à nouveau de ce chef, dit que M. X… avait droit aux prestations familiales au titre de ses deux enfants pour la période postérieure à l’entrée en vigueur de la loi du 19 décembre 2005 et même après que les enfants aient atteint la majorité.

 

La caisse a formé un pourvoi en cassation par déclaration du 24 novembre 2009 (contre cet arrêt qui a été notifié par courrier du greffe en date du 25 septembre 2009).

 

Elle a déposé, le 24 mars 2010, un mémoire ampliatif tendant à la cassation de la décision et à la condamnation de M. X… à lui verser la somme de 3 000 euros en application de l’article 700 du code de procédure civile. Par acte du même jour, la caisse a déclaré se désister de son pourvoi en ce qu’il était dirigé contre la DRASSIF.

 

M. X…, qui a obtenu l’aide juridictionnelle totale le 18 décembre 2009 (notifiée le 25 janvier 2010) a conclu, le 19 avril 2010, au rejet du pourvoi.

La procédure paraît régulière.

 

Ce dossier pose des questions très proches de celles du dossier n° 09-69.052, puisqu’il s’agit de prestations familiales accordées à des enfants entrés en France hors regroupement familial.

 

Dans un arrêt du 13 janvier 2011, la deuxième chambre civile a décidé du renvoi du pourvoi en assemblée plénière en même temps que le dossier n° 09-69.052.

 

2 - Analyse succincte des moyens

 

La caisse d’allocations familiales fait grief à l’arrêt de dire que les prestations familiales étaient dues à M. X… du chef de ses deux enfants à compter du mois de septembre 2003, y compris pour la période postérieure à l’entrée en vigueur de la loi du 19 décembre 2005 et de la renvoyer devant la caisse pour la liquidation de ses droits.

 

Elle soutient un moyen unique de cassation en trois branches :

 

1°) pour la période antérieure au 19 décembre 2005, le code de la sécurité sociale imposait déjà la production du certificat de contrôle médical délivré par l’Office National de l’Immigration, attestant de l’entrée régulière sur le territoire des mineurs pour lesquels les allocations familiales étaient sollicitées rétroactivement ; qu’en effet l’article D. 511-2 du code de la sécurité sociale dans sa rédaction antérieure disposait que “la régularité de l’entrée et du séjour des enfants étrangers que le bénéficiaire a à charge et au titre desquels il demande des prestations familiales est justifiée par la production d’un des titres de séjour ou documents prévus à l’article D. 511-1, à défaut par la production d’un des documents suivants : - extrait d’acte de naissance en France ; - certificat de contrôle médical, délivré par l’Office national d’immigration à l’issue de la procédure de regroupement familial et comportant le nom de l’enfant” ;

qu’en affirmant néanmoins que pour la période antérieure à la loi du 19 décembre 2005, les allocations familiales étaient dues de plein droit à raison de la seule régularité du séjour des parents, sans qu’ils n’aient à produire le certificat de contrôle médical délivré par l’Office National de l’Immigration attestant de l’entrée régulière en France de leurs enfants, la cour d’appel a violé les articles L. 512-1, L. 512-2 et D. 511-2 du code de la sécurité sociale dans leur rédaction alors applicable ;

2°) est conforme aux exigences posées par la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, le fait d’imposer aux étrangers résidant régulièrement en France et souhaitant y faire venir leurs enfants mineurs de respecter la procédure de regroupement familial pour pouvoir bénéficier des prestations familiales, et de les refuser à ceux qui ont contourné le dispositif légal lorsque ce dernier trouvait à s’appliquer ; qu’en l’espèce, il est constant que M. X…, en situation régulière en France, a fait irrégulièrement entrer sur le territoire français ses deux enfants mineurs en 2003 en méconnaissance de la procédure de regroupement familial ; qu’ainsi en soumettant le bénéfice des prestations familiales à la production par M. X… des certificats de contrôle médical, délivrés par l’Office national d’immigration à l’issue de la procédure de regroupement familial, justifiant de la régularité de leur entrée sur le territoire français, la CAF de Paris n’a commis aucune discrimination ni violation des articles 8 et 14 de la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales ; qu’en affirmant le contraire, la cour d’appel a violé ensemble les articles D. 512-2 du code de la sécurité sociale et les articles 8 et 14 de la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales ;

 

3°) dans sa rédaction issue du décret du 27 février 2006, l’article D. 512-2 du code de la sécurité sociale prévoit que pour bénéficier des prestations familiales au titre d’enfants majeurs, l’allocataire doit justifier que ceux-ci détiennent un titre de séjour personnel ; que tel n’était pas le cas en l’espèce pour les deux enfants de M. X… ; qu’en affirmant néanmoins que pour la période postérieure à la loi du 19 décembre 2005, les prestations familiales continuaient à être dues après la majorité des enfants, même s’ils ne justifiaient pas d’un titre de séjour qui leur soit personnel, la cour d’appel a violé les articles L. 512-1, L. 512-2 et D. 512-2 du code de la sécurité sociale dans leur rédaction alors applicable.

 

3 - Identification du ou des points de droit faisant difficulté à juger

 

Le pourvoi formé par la CAF pose trois questions :

 

1°) Quelle est la situation des filles de M. X… avant l’entrée en vigueur de la loi du 19 décembre 2005 ?

Comme dans le dossier connexe (n° 09-69.052), la CAF considère que les textes antérieurs à 2005 exigeaient une entrée régulière attestée par le certificat médical de l’OFII. La cour d’appel ici, ne s’est pas référée à l’Arrêt d’assemblée plénière de 2004, pour écarter l’exigence du certificat, comme l’a fait la cour d’appel de Rennes dans l’autre dossier, elle a simplement énoncé “que pour la période antérieure à cette loi (Loi 19 décembre 2005), les étrangers résidant régulièrement en France avec leurs enfants mineurs bénéficiaient de plein droit des prestations familiales, sans avoir besoin du certificat de contrôle médical délivré par l’Office des migrations internationales”.

 

2°) Quelle est leur situation après l’entrée en vigueur de la loi de 2005 ?

La cour d’appel écarte l’exigence posée par les nouveaux textes comme portant une atteinte disproportionnée au principe de non-discrimination en raison de l’origine nationale et au droit au respect de la vie familiale garantis par les articles 8 et 14 de la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales.

3°) Quelle est leur situation à la majorité ?

Les textes modifiés en 2005 exigent que les enfants devenus majeurs aient un titre personnel.

La cour d’appel considère que le service des prestations ne doit pas être interrompu à la majorité des enfants, au seul motif qu’ils ne peuvent justifier d’un titre de séjour.

 

4 - Discussion citant les références de jurisprudence et de doctrine

 

Les deux premières questions sont identiques à celles posées dans l’autre dossier. Elles concernent la situation des enfants jusqu’à leur majorité et nous renvoyons aux développements faits dans le dossier n° 09-69.052.

 

En revanche, la troisième question n’avait pas été abordée, puisqu’elle concerne la situation des enfants à leur majorité.

 

Les textes applicables :

 

Avant 2005 :

L’article L. 512-2 du code de la sécurité sociale était ainsi rédigé :

Bénéficient de plein droit des prestations familiales dans les conditions fixées par le présent livre les étrangers titulaires d’un titre exigé d’eux en vertu soit de dispositions législatives ou réglementaires, soit de traités ou accords internationaux pour résider régulièrement en France.

 

Un décret fixe la liste des titres et justifications attestant de la régularité de l’entrée et du séjour des bénéficiaires étrangers et des enfants qu’ils ont à charge et au titre desquels des prestations familiales sont demandées ”.

Le décret annoncé par ce texte (décret n° 87-289 du 27 avril 1987 et décret n° 2000-649 du 7 juillet 2000) a été codifié aux articles D. 511-1 et D. 512-2 du même code.

 

L’article D. 511-1 énumérait les titres attestant la régularité du séjour de l’étranger qui demande à bénéficier de prestations familiales.

 

Et l’article D. 511-2 précisait :

La régularité de l’entrée et du séjour des enfants étrangers que le bénéficiaire a à charge et au titre desquels il demande des prestations familiales est justifiée par la production de l’un des titres de séjour ou documents prévus à l’article D. 511-1, à défaut par la production de l’un des documents suivants :

 

- extrait d’acte de naissance en France ;

 

- certificat de contrôle médical, délivré par l’office national d’immigration à l’issue de la procédure de regroupement familial et comportant le nom de l’enfant ”.

 

Ces textes évoquaient les enfants étrangers sans plus de précision sur le point de savoir s’ils étaient mineurs ou majeurs. Il est certain que certaines prestations familiales sont dues pour des enfants au delà de leur majorité, jusqu’à 20 ans pour certaines2.

 

La loi du 19 décembre de 2005 a pris en compte la situation des enfants étrangers majeurs :

 

Le nouvel article D. 512-2 (inséré par décret n° 2006-234 du 27 février 2006, article premier, Journal officiel du 28 février 2006) après avoir énoncé la liste des documents à produire pour attester de la régularité de l’entrée des enfants à charge, précise dans un dernier alinéa :

Elle est également justifiée, pour les enfants majeurs ouvrant droit aux prestations familiales, par l’un des titres mentionnés à l’article D. 512-1".

C’est-à-dire les titres exigés pour les étrangers allocataires.

 

Il n’y a donc, semble-t-il, plus d’ambiguïté, l’enfant majeur doit être en situation régulière, avoir un titre de séjour pour ouvrir droit à des prestations familiales.

Toutefois le mémoire en défense fait une autre interprétation du texte, qui était celle faite pour les enfants mineurs sous l’empire des textes antérieurs à la réforme de 20053. Il prétend qu’il s’agit de conditions alternatives et non cumulatives :

En d’autres termes, un père disposant d’une carte de résident et qui a à sa charge des enfants même majeurs peut prétendre bénéficier des prestations familiales dès l’instant où cet article D. 512-2 spécifie que « l’un des titres » mentionnés à l’article D. 512-1 justifie ce bénéfice, ce qui permet d’affirmer de plus fort qu’il s’agit de conditions alternatives et non cumulatives”.

 

Depuis 1993, la régularité du séjour est exigée en matière d’assurance sociale.

Selon l’article L. 162-25-2 du code de la sécurité sociale4les ayants droit de nationalité étrangère majeurs d’un assuré bénéficient des prestations d’assurance maladie, maternité, décèss’ils sont en situation régulière au regard de la législation sur le séjour des étrangers en France”.

 

La condition de régularité du séjour a en effet été généralisée en matière de protection sociale par la loi du 24 août 1993 sur l’entrée et le séjour des étrangers. Sauf exceptions, très limitées, l’ensemble des prestations de sécurité sociale et d’aide sociale est désormais soumis à une condition de régularité du séjour5.

 

L’article D. 512-2 en ce qu’il exige pour les prestations familiales versées au titre d’enfants majeurs, un titre de séjour personnel aux enfants, est-il conforme aux textes européens et internationaux ?

La cour d’appel de Paris en l’espèce a simplement affirmé que “le service des prestations ne saurait être interrompu à la majorité des enfants de M. X… au seul motif qu’ils sont à cette date dans l’incapacité de justifier d’un titre de séjour qui leur soit personnel” (arrêt p. 4 § 1).

 

Comme nous l’avons relevé dans le précédent dossier, les enfants mineurs n’ont pas de carte de séjour et font partie des catégories d’étrangers protégés contre une mesure d’éloignement. En revanche, les enfants majeurs doivent être en situation régulière et peuvent faire l’objet d’une reconduite à la frontière sauf s’ils se trouvent dans certaines situations énumérées à l’article L. 511-14 du CESEDA6. Il en est ainsi, par exemple de l’étranger qui justifie par tous moyens résider habituellement en France depuis qu’il a atteint l’âge de treize ans.

 

Seuls les textes de la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales peuvent être invoqués, il paraît difficile d’invoquer ceux de la CIDE qui protège les enfants mineurs.

 

La jurisprudence concerne les prestations versées aux étrangers majeurs .

 

Il n’y a pas, semble-t-il, de jurisprudence sur la question des enfants majeurs d’étrangers en situation régulière réclamant pour ces enfants, des prestations alors que ceux-ci ne sont pas entrés régulièrement en France.

 

Ainsi dans un arrêt du 19 décembre 2002, la chambre sociale, à propos de l’article L. 332-3 du code de la sécurité sociale, a énoncé :

Attendu, cependant, que l’article L. 332-3 du code de la sécurité sociale subordonne en principe la prise en charge des assurés et de leurs ayants droit, sans distinction de nationalité, à la condition que les soins soient dispensés en France ; que le bénéfice des prestations d’assurance maladie est en outre soumis, s’agissant des ayants droit majeurs de nationalité étrangère, à une exigence de régularité de leur présence sur le territoire national ;

 

Attendu, d’une part, qu’une telle disposition revêt un caractère objectif puisqu’un refus d’entrée sur le territoire ne peut, en vertu de l’article 3 § 2 du Protocole n° 4, être opposé par un Etat à ses propres ressortissants ; que, d’autre part, elle est justifiée par la nécessité pour un Etat démocratique d’exercer un contrôle à l’entrée sur son territoire ; qu’enfin, l’ouverture des droits sociaux pour le conjoint de l’assuré n’est subordonnée qu’à la production d’un récépissé de demande de titre de séjour et non à une autorisation administrative ; qu’il résulte de l’ensemble de ces éléments que la distinction résultant des articles L. 161-25-2 et D. 161-15 du code de la sécurité sociale n’est pas contraire aux exigences des articles susvisés de la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales et de son Protocole additionnel ; d’où il suit que cette branche du moyen n’est pas fondée ” (Soc., 19 décembre 2002, Bull. 2002, V, n° 404).

 

Dans un arrêt du 10 avril 2008, la deuxième chambre a repris cette motivation pour l’allocation de logement à caractère social :

Mais attendu que l’article L. 831-1 du code de la sécurité sociale subordonne le bénéfice de l’allocation de logement à caractère social, s’agissant des personnes de nationalité étrangère, à la détention d’un titre de séjour sur le territoire national ou d’un document justifiant de la régularité d’un tel séjour et prévus en application de l’article L. 512-2 du même code ; qu’une telle disposition, qui revêt un caractère objectif, est justifiée par la nécessité pour un Etat démocratique d’exercer un contrôle à l’entrée sur son territoire” (pourvoi n° 07-12.202).

 

C’est également la position suivie par le Conseil d’Etat dans ce domaine.

 

Ainsi, le Conseil d’Etat (6 novembre 2000 “GISTI” n° 204784, rec. CE p. 649, RJS 3/01 n° 374) devant lequel était invoquée l’illégalité des dispositions du décret du 22 décembre 1998 modifiant la liste des titres et documents exigés pour l’affiliation des ressortissants étrangers aux régimes obligatoires de sécurité sociale et l’accès aux prestations servies par ceux-ci, précise qu’“en subordonnant à une condition de résidence régulière le bénéfice pour les étrangers de l’affiliation obligatoire à un régime de sécurité sociale et aux prestations correspondantes, le législateur a entendu tenir compte de la différence de situation entre les étrangers selon qu’ils satisfont ou non aux conditions de résidence et de régularité posées par la loi et par les engagements souscrits par la France, et s’est fondé ainsi sur un critère rationnel et objectif en rapport avec les buts de la loi.

 

Dès lors, il ne peut être soutenu qu’elle est incompatible avec les stipulations combinées de l’article 14 de la CEDH et de l’article Premier du Premier protocole additionnel, qui ouvre à chacun le bénéfice du droit au respect de ses biens sans discrimination ” ;

 

Cette jurisprudence est-elle applicable en l’espèce ?

 

5 - Orientation proposée : assemblée plénière

 

 

 

 

 

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1 De même que pour l’autre dossier, nous reprendrons pour l’essentiel l’exposé fait par Mme Fouchard-Tessier lors de l’examen de l’affaire par la deuxième chambre.

2 Précis Dalloz, Droit de la sécurité sociale, MM. Dupeyroux, Borgetto, Lafore, 16e édition n° 972.

3 Voir le rapport de M. Coeuret, devant l’assemblée plénière de 2004.

4 Texte modifié par la loi du 24 août 1993 et déclaré conforme à la constitution, V. A. Devers, “La protection de la santé de l’étranger en situation irrégulière”, RDSS, 2001, p. 241.

5 Voir le Dictionnaire permanent Droit des étrangers, V° Protection sociale, n° 31 et s., la liste des prestations versées sans condition de régularité du séjour est donnée au n° 43 .

6 Dictionnaire permanent, Droit des étrangers, V° Reconduite à la frontière, n° 14.