Rapport de M. André,
Conseiller rapporteur

 


 

1 - Rappel des faits et de la procédure

Par décision du 17 janvier 2008, la Commission de réexamen d’une décision pénale, saisie à la suite d’un arrêt du 10 octobre 2006 de la Cour européenne des droits de l’homme ayant dit qu’il y avait eu violation de l’article 7 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, a ordonné le renvoi devant l’assemblée plénière de la Cour de cassation du réexamen de l’arrêt rendu le 6 mai 2002 par la chambre criminelle de cette Cour qui avait rejeté le pourvoi formé par M. Dominique X... contre un arrêt rendu le 3 juillet 2001 par la cour d’appel d’Aix-en-Provence l’ayant condamné à une amende de 1.500.000 francs (228.673,52 euros), à la démolition des travaux irrégulièrement exécutés et à la remise en état des lieux sous astreinte de 500 francs (76,22 euros) par jour de retard dans un délai de douze mois à compter de la décision, ainsi qu’à l’affichage de l’arrêt par extrait à la mairie de Cannes durant deux mois et à sa publication par extrait dans le journal " Nice matin".

M. Dominique X..., né le ... à ... et demeurant ... à Cannes (06400) était le gérant de la société civile immobilière Y... (la SCI) lorsqu’il a obtenu, par arrêté du 27 octobre 1992 du maire de Cannes, un permis de construire un hôtel dans cette ville. Ce permis a été déféré par l’association Information et Défense de Cannes (l’association) à la censure du tribunal administratif de Nice, qui, par jugement du 11 octobre 1993, a ordonné le sursis à exécution de ce permis de construire. Ce jugement a été notifié le 25 octobre 1993 à la SCI qui, le jour même, en a interjeté appel. La cour administrative d’appel de Lyon a confirmé cette décision par un arrêt du 29 mars 1994.

Le 2 novembre 1993, un agent assermenté de la ville de Cannes a constaté la poursuite des travaux, malgré le sursis à exécution.

Par arrêté du maire de Cannes du 6 octobre 1994, un nouveau permis de construire à été délivré à la SCI, déféré, lui aussi, par l’association à la censure du tribunal administratif de Nice, qui, par deux jugements du 6 avril 1995, a annulé les arrêtés des 27 octobre 1992 et 6 octobre 1994. La commune a relevé appel du jugement annulant le second permis, mais son recours a été rejeté par la cour administrative d’appel de Lyon par arrêt du 23 mars 1999.

Le 26 juin 1995, l’association a déposé plainte et une information judiciaire a été ouverte pour infraction aux règles de l’urbanisme. Un expert, désigné par le magistrat instructeur, a constaté que les superstructures de l’immeuble avaient été élevées du quatrième au sixième étage entre le 4 octobre 1993 et le 3 novembre 1993.

M. X..., renvoyé devant le tribunal correctionnel de Grasse, a été condamné par jugement du 9 février 2000 pour avoir entre le 19 octobre 1993 et le 16 novembre 1993 "exécuté des travaux, en l’espèce des travaux de gros oeuvre du 5ème et 6ème étage et d’aménagement de l’immeuble, nonobstant le jugement du 11 octobre 1993 ordonnant un sursis à l’exécution du permis de construire du 27 octobre 1992, faits prévus par les articles L. 480-4, L. 480-3, L. 480-7 du code de l’urbanisme".

Par arrêt du 3 juillet 2001, la chambre correctionnelle de la cour d’appel d’Aix-en-Provence, estimant que les faits reprochés au prévenu ne pouvaient recevoir la qualification pénale d’exécution de travaux nonobstant un sursis à exécution qui n’avait pas d’existence légale, faute pour ce sursis d’avoir été suivi d’un arrêté municipal ou préfectoral prescrits par l’alinéa 10 de l’article L. 480-2 du code de l’urbanisme ordonnant l’interruption des travaux, a requalifié les faits poursuivis en délit d’exécution de travaux sans permis de construire préalable et a confirmé pour le surplus le jugement déféré, déclarant M. X... "coupable d’avoir à Cannes du 25 octobre 1993 au 16 novembre 1993 exécuté des travaux de gros oeuvre du 5ème et 6ème étage et d’aménagement d’un hôtel, sans permis de construire, faits prévus et réprimés par les articles L.421-1, L. 480-1, L. 480-4, L. 480-5, alinéas 1 et 2, L. 480-7 du code de l’urbanisme".

Par arrêt du 6 mai 2002, la chambre criminelle de la Cour de cassation a rejeté le pourvoi formé par M. X... contre cet arrêt.

Par requête du 31 octobre 2002, M. X... a saisi la Cour européenne des droits de l’homme qui, par arrêt du 10 octobre 2006, a dit qu’il y avait eu violation de l’article 7 de la Convention.

Pour se prononcer ainsi, elle a relevé qu’à la date à laquelle les faits ont été commis, le droit pénal français n’incriminait pas la construction sur le fondement d’un permis ayant fait l’objet d’une décision de sursis à exécution, et que l’assimilation de cette situation à une construction sans permis de construire retenue par la Cour de cassation était nouvelle et constituait un revirement de jurisprudence, alors que le gouvernement français n’était pas en mesure de produire des décisions des juridictions internes, que ce soit de la Cour de cassation ou de juridictions du fond, établissant qu’avant l’arrêt rendu dans la présente affaire, il avait été jugé explicitement que le fait de poursuivre des travaux de construction, malgré un sursis à exécution décidé par le juge administratif à l’encontre du permis de construire, constituait une infraction pénale.

Le 9 octobre 2007, M. X... a saisi la commission de réexamen qui, par décision du 17 janvier 2008, a fait droit à sa demande et a renvoyé l’affaire devant la Cour de cassation réunie en assemblée plénière.

2 - Analyse succincte du moyen

En application de la jurisprudence de l’assemblée plénière, lorsqu’elle est saisie en application des articles 626-3 et 626-4 du code de procédure pénale, aux fins de réexamen d’un pourvoi, la Cour de cassation statue, hormis le cas où un moyen devrait être soulevé d’office, en l’état des seuls mémoires déposés lors de l’examen initial de ce pourvoi1.

Le mémoire déposé par M. X... le 27 décembre 2001 à l’appui de son pourvoi ayant donné lieu à l’arrêt de la chambre criminelle que nous avons à réexaminer invoque un moyen unique tiré de ce que le fait de continuer des travaux entrepris malgré une décision du juge administratif ordonnant le sursis à l’exécution du permis de construire ne constitue pas une infraction pénale et ne caractérise ni l’infraction de l’article L. 480-3 du code de l’urbanisme, dès lors que l’exécution desdits travaux n’a pas été précédée d’un arrêté du maire ou du préfet prescrivant leur interruption, ni le délit de construction sans permis prévu par l’article L. 480-4 du même code, dès lors que la juridiction administrative n’avait pas, au moment de la continuation des travaux, annulé le permis de construire sur le fondement duquel ceux-ci ont été entrepris.

Le pourvoi fait donc grief à l’arrêt, qui a déclaré le prévenu coupable du délit d’exécution de travaux sans permis de construire préalable, d’avoir méconnu le principe de la légalité des délits et des peines, le principe d’interprétation stricte de la loi pénale et d’avoir violé les textes susvisés ainsi que les articles 111-3 et 111-4 du code pénal.

3 - Identification du ou des points de droit faisant difficulté à juger

Est-il possible, au regard du principe de la légalité des délits et des peines, posé tant par l’article 111-3 de notre code pénal que par l’article 7 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, de prononcer une condamnation pénale à l’encontre d’un prévenu sur le fondement d’une interprétation jurisprudentielle de la définition des éléments constitutifs de l’infraction inconnue au moment de la commission des faits ou, au contraire, les revirements de jurisprudence ou les interprétations de textes pénaux, qui étendent l’application de la loi pénale, ne sont-ils applicables que pour l’avenir ?

4 - Discussion citant les références de jurisprudence et de doctrine

Les textes pertinents applicables :

1 - Convention européenne de sauvegarde des droits de l’Homme et des libertés fondamentales

Article 7 : "Nul ne peut être condamné pour une action ou une omission qui, au moment où elle a été commise, ne constituait pas une infraction d’après le droit national ou international. De même, il n’est infligé aucune peine plus forte que celle qui était applicable au moment où l’infraction a été commise.

Le présent article ne portera pas atteinte au jugement et à la punition d’une personne coupable d’une action ou d’une omission qui, au moment où elle a été commise, était criminelle d’après les principes généraux de droit reconnus par les nations civilisées."

Article 52 : "L’arrêt de la Cour est définitif".

Article 53 : "Les Hautes Parties contractantes s’engagent à se conformer aux décisions de la Cour dans les litiges auxquels elles sont parties".

2 - Code pénal

Article 111-3 : “Nul ne peut être puni pour un crime ou pour un délit dont les éléments ne sont pas définis par la loi ou pour une contravention dont les éléments ne sont pas définis par le règlement.

Nul ne peut être puni d’une peine qui n’est pas prévue par la loi, si l’infraction est un crime ou un délit ou par le règlement, si l’infraction est une contravention.”

3 - Code de procédure pénale

Article 626-1 : "Le réexamen d’une décision pénale définitive peut être demandé au bénéfice de toute personne reconnue coupable d’une infraction lorsqu’il résulte d’un arrêt de la Cour européenne des droits de l’homme que la condamnation a été prononcée en violation des dispositions de la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales ou de ses protocoles additionnels, dès lors que, par sa nature et sa gravité, la violation constatée entraîne pour le condamné des conséquences dommageables auxquelles la “satisfaction équitable” allouée sur le fondement de l’article 41 de la Convention ne pourrait mettre un terme”.

4 - Code de l’urbanisme

Article L. 421-1 : "Les constructions, même ne comportant pas de fondations, doivent être précédées de la délivrance d’un permis de construire.

Un décret en Conseil d’Etat arrête la liste des travaux exécutés sur des constructions existantes ainsi que des changements de destination qui, en raison de leur nature ou de leur localisation, doivent également être précédés de la délivrance d’un tel permis".

Article L. 480-1 : "Les infractions aux dispositions des titres Ier, II, III, IV et VI du présent livre sont constatées par tous officiers ou agents de police judiciaire ainsi que par tous les fonctionnaires et agents de l’Etat et des collectivités publiques commissionnés à cet effet par le maire ou le ministre chargé de l’urbanisme suivant l’autorité dont ils relèvent et assermentés. Les procès-verbaux dressés par ces agents font foi jusqu’à preuve du contraire".

Article L. 480-3 : "En cas de continuation des travaux nonobstant la décision judiciaire ou l’arrêté en ordonnant l’interruption, une amende de 75 000 euros et un emprisonnement de trois mois, ou l’une de ces deux peines seulement, sont prononcées par le tribunal contre les personnes visées à l’article L. 480-4 (2ème alinéa)”.

Article L. 480-4 : "Le fait d’exécuter les travaux mentionnés aux articles L. 421-1 à L. 421-5 en méconnaissance des obligations imposées par les titres Ier à VII du présent livre et les règlements pris pour leur application ou en méconnaissance des prescriptions imposées par un permis de construire, de démolir ou d’aménager ou par la décision prise sur déclaration préalable est puni d’une amende comprise entre 1200 euros... et 300.000 euros.

Les peines prévues à l’alinéa précédent peuvent être prononcées contre les utilisateurs du sol, les bénéficiaires des travaux, les architectes, les entrepreneurs ou autres personnes responsables de l’exécution desdits travaux.

Ces peines sont également applicables :

1- en cas d’inexécution, dans les délais prescrits, de tous travaux accessoires d’aménagement ou de démolition imposés par les autorisations visées au premier alinéa ;

2- en cas d’inobservation, par les bénéficiaires d’autorisations accordées pour une durée limitée ou à titre précaire, des délais impartis pour le rétablissement des lieux dans leur état antérieur ou la réaffectation du sol à son ancien usage.

Article L. 480-5 : "En cas de condamnation d’une personne physique ou morale pour une infraction prévue aux articles L.160-1 et L. 480-4, le tribunal, au vu des observations écrites ou après audition du maire ou du fonctionnaire compétent, statue même en l’absence d’avis en ce sens de ces derniers, soit sur la mise en conformité des lieux ou celle des ouvrages avec les règlements, l’autorisation ou la déclaration en tenant lieu, soit sur la démolition des ouvrages ou la réaffectation du sol en vue du rétablissement des lieux dans leur état antérieur.
Le tribunal pourra ordonner la publication de tout ou partie du jugement de condamnation, aux frais du délinquant, dans deux journaux régionaux ou locaux diffusés dans tout le département, ainsi que son affichage dans les lieux qu’il indiquera”.

Article L. 480-7 : "Le tribunal impartit au bénéficiaire des travaux irréguliers ou de l’utilisation irrégulière du sol un délai pour l’exécution de l’ordre de démolition, de mise en conformité ou de réaffectation ; il peut assortir sa décision d’une astreinte de 7,5 à 75 euros par jour de retard.
Au cas où le délai n’est pas observé, l’astreinte prononcée, qui ne peut être révisée que dans le cas prévu au troisième alinéa du présent article, court à partir de l’expiration dudit délai jusqu’au jour où l’ordre a été complètement exécuté ; si l’exécution n’est pas intervenue dans l’année de l’expiration du délai, le tribunal peut, sur réquisition du ministère public, relever à une ou plusieurs reprises, le montant de l’astreinte, même au-delà du maximum prévu ci-dessus. Le tribunal peut autoriser le reversement ou dispenser du paiement d’une partie des astreintes pour tenir compte du comportement de celui à qui l’injonction a été adressée et des difficultés qu’il a rencontrées pour l’exécuter”.

L’arrêt de la chambre criminelle du 6 mai 2002, objet du réexamen

Cet arrêt est ainsi motivé :

"Attendu qu’il résulte de l’arrêt attaqué que, le 27 octobre 1992, la société civile immobilière Y..., dont Dominique X... est le gérant, a obtenu un permis de construire en vue d’édifier un hôtel pour une surface hors oeuvre nette de 2 384 mètres carrés ;

Qu’à la suite d’une action de l’association "Information et Défense de Cannes", le tribunal administratif de Nice a, par jugement en date du 11 octobre 1993, ordonné le sursis à exécution dudit permis ;

Que sa décision a été confirmée par la cour administrative d’appel de Lyon le 29 mars 1994 et que le permis a été annulé par jugement du tribunal administratif de Nice le 6 avril 1995 ;

Attendu que pour déclarer Dominique X... coupable de construction sans permis, les juges du second degré relèvent que le prévenu, informé de la décision de sursis à exécution par la notification du jugement, faite le 25 octobre 1993, a poursuivi les travaux jusqu’au 16 novembre 1993, exécutant pendant cette période des travaux de gros oeuvre des 5ème et 6ème étages de l’hôtel ;

Attendu qu’en se déterminant ainsi, la cour d’appel a justifié sa décision au regard des articles L. 421-1 et L. 480-4 du code de l’urbanisme ; qu’en effet, le constructeur ne peut se prévaloir d’aucun permis de construire lorsque l’exécution de celui-ci a été suspendue par une décision du juge administratif ;

Et attendu que l’arrêt est régulier en la forme ;

Rejette le pourvoi......"

L’arrêt de la Cour européenne des droits de l’homme du 10 octobre 2006

Alors qu’il ne peut être contesté que si le droit pénal français prévoit l’infraction de construction sans permis de construire, aucun texte pénal ne vise spécifiquement la construction malgré une suspension du permis de construire décidée par la juridiction administrative, la CEDH rappelle (§ 28 de l’arrêt) que l’article 7 de la Convention consacre, de manière générale, le principe de la légalité des délits et des peines (nullum crimen, nulla poena sine lege ) et prohibe, en particulier, l’application rétroactive du droit pénal lorsqu’elle s’opère au détriment de l’accusé2.

La Cour développe ce principe en énonçant que, s’il interdit d’étendre le champ d’application des infractions existantes à des faits qui, antérieurement, ne constituaient pas des infractions, il commande, en outre, de ne pas appliquer la loi pénale de manière extensive au détriment de l’accusé, par exemple par analogie. Il s’ensuit que la loi doit définir clairement les infractions et les peines qui les répriment. Cette condition se trouve remplie lorsque le justiciable peut savoir, à partir du libellé de la disposition pertinente et au besoin à l’aide de l’interprétation qui en est donnée par les tribunaux, quels actes et omissions engagent sa responsabilité pénale3.

La Cour précise, en effet, (§ 29) que la notion de “droit” (“law”) utilisée à l’article 7 susvisé et qui correspond à celle de “loi” qui figure dans d’autres articles de la Convention, englobe le droit d’origine tant législative que jurisprudentielle et implique des conditions qualitatives, telles que l’accessibilité ou la prévisibilité et admet (§ 31) qu’en raison même du principe de généralité des lois dont le libellé ne peut présenter une précision absolue, leur interprétation et leur application puisse dépendre de la pratique.

La Cour expose ensuite (§ 32) qu’elle doit rechercher si, en l’espèce, le texte de la disposition légale, lue à la lumière de la jurisprudence interprétative dont elle s’accompagne, remplissait cette condition à l’époque des faits.

Elle rappelle (§ 33) que la notion de prévisibilité dépend, dans une large mesure, du contenu du texte dont il s’agit, du domaine qu’il couvre ainsi que du nombre et de la qualité de ses destinataires, la prévisibilité de la loi ne s’opposant pas à ce que la personne concernée soit amenée à recourir à des conseils éclairés pour évaluer, à un degré raisonnable dans les circonstances de la cause, les conséquences pouvant résulter d’un acte déterminé.

Elle constate (§ 34) qu’en l’espèce, le Gouvernement français n’a pas été en mesure de produire des décisions des juridictions internes, que ce soit de la Cour de cassation ou de juridictions du fond, établissant qu’avant l’arrêt rendu dans la présente affaire, il a été jugé explicitement que le fait de poursuivre des travaux de construction, malgré un sursis à exécution émis par le juge administratif à l’encontre du permis de construire, constituait une infraction pénale.

Elle relève (§ 35) que l’analyse des articles L. 421-1, L. 480-3, L. 480-4, L. 480-5 du code de l’urbanisme semble montrer que le prononcé du sursis à l’exécution d’un permis à construire ne saurait être, en ce qui concerne ses conséquences pénales, clairement assimilable à une "décision judiciaire ou arrêté ordonnant l’interruption des travaux", au sens notamment de l’article L. 480-3 de ce code.

Il en résulte, selon la Cour, que faute au minimum d’une interprétation jurisprudentielle accessible et raisonnablement prévisible, les exigences de l’article 7 ne sauraient être regardées comme respectées à l’égard d’un accusé. Or, le manque de jurisprudence préalable en ce qui concerne l’assimilation entre sursis à exécution du permis et interdiction de construire résulte en l’espèce de l’absence de précédents topiques fournis par le Gouvernement en ce sens.

Il en découle, selon elle, (§ 36 et 37) que même en tant que professionnel qui pouvait s’entourer de conseils de juristes, il était difficile, voire impossible pour M. X... de prévoir le revirement de jurisprudence de la Cour de cassation et donc de savoir qu’au moment où il les a commis, ses actes pouvaient entraîner une sanction pénale, de sorte (§ 37) qu’il y a eu violation en l’espèce de l’article 7 de la Convention.

La problématique posée par le réexamen de l’arrêt du 6 mai 2002

Ce réexamen -qui, par application de l’article 626-4 du code de procédure pénale, doit être “de nature à remédier à la violation constatée par la Cour européenne des droits de l’homme”, ne peut s’effectuer qu’à la lumière des principes dégagés par l‘arrêt rendu par cette Cour- dont il convient de relever, d’une part, qu’il a été rendu à l’unanimité de ses membres et, d’autre part, qu’il apparaît être le premier à faire le grief à une décision de la Cour de cassation d’une violation de l’article 7 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales.

L’article L. 480-4 du code de l’urbanisme incrimine l’exécution de travaux ou l’utilisation du sol en méconnaissance, notamment, de l’obligation d’obtenir un permis de construire pour toute construction.

C’est ainsi que l’infraction est constituée lorsque la construction est édifiée sans permis de construire. Cette situation a déjà été reconnue par notre Cour dans les hypothèses suivantes :

- lorsque le constructeur a omis de demander un permis de construire, quand celui-ci est exigé4  ;

- lorsque le permis a été demandé, mais que les travaux ont commencé avant qu’il ne soit délivré5 ;

- lorsque le permis demandé n’a pas été obtenu, mais que les travaux ont été réalisés6 ;

- lorsqu’il a été fait opposition à une déclaration de travaux7 ;

- lorsque la construction s’est poursuivie postérieurement à l’annulation de l’autorisation ou alors que cette autorisation était périmée8 ;

- lorsque le constructeur a poursuivi la réalisation des travaux, alors que le permis de construire a été retiré. Les travaux réalisés antérieurement à ce retrait n’ont pas de caractère délictueux9 ;

- lorsque le permis de construire a été obtenu frauduleusement10 ;

- lorsque la construction n’est pas conforme à celle autorisée11 ;

Par contre, l’annulation du permis de construire postérieurement à l’achèvement des travaux n’a pas pour effet de rendre la construction rétroactivement illicite, sauf en présence d’une fraude12 .

Une question nouvelle se pose lorsque le constructeur, qui a obtenu régulièrement un permis de construire, se voit notifier une décision du tribunal administratif ordonnant qu’il soit sursis à l’exécution de ce permis. Peut-il alors, sans commettre une infraction pénale, poursuivre l’exécution de la construction en cours ? C’est sur cette situation que s’est prononcée la chambre criminelle lorsqu’elle a rendu l’arrêt que nous devons réexaminer.

Cette hypothèse n’est pas ignorée du code de l’urbanisme qui prévoit, en son article L. 480-2, alinéa 10, que, dans le cas où une construction est poursuivie malgré une décision de la juridiction administrative ordonnant qu’il soit sursis à l’exécution du permis de construire, le maire prescrira par arrêté l’interruption des travaux, et copie de cet arrêté sera adressée, sans délai, au ministère public. Dans tous les cas où il n’y serait pas pourvu par le maire, et après une mise en demeure adressée à celui-ci et restée sans résultat à l’expiration d’un délai de vingt-quatre heures, le représentant de l’Etat prescrira l’interruption des travaux par un arrêté dont copie sera transmise sans délai au ministère public.

Et l’article L. 480-3 incrimine d’ailleurs la poursuite des travaux nonobstant la décision judiciaire (prise soit par le ministère public, soit par le juge d’instruction soit encore par le tribunal correctionnel, cas prévus par l’art. L. 480-2) ou l’arrêté en ordonnant l’interruption.

Dans l’affaire soumise à notre assemblée, aucune décision du juge judiciaire n’a été rendue, ni aucun arrêté n’a été pris après le sursis à exécution prononcé par la juridiction administrative. Il n’est donc pas discutable que les textes du code de l’urbanisme précités n’incriminent pas, expressis verbis, la situation qui nous occupe.

Le prévenu avait été cité et condamné en première instance sur le fondement de l’article L. 480-3, mais la cour d’appel, constatant que le jugement ordonnant le sursis à exécution n’avait pas été suivi d’un arrêté interruptif des travaux, a retenu la culpabilité de M. X... sur le fondement de l’article L. 480-4 en assimilant dans ses effets la poursuite des constructions autorisées par un permis de construire suspendu, à la construction sans permis de construire.

C’est ce qu’a approuvé la chambre criminelle dans l’arrêt réexaminé en retenant que : “le constructeur ne peut se prévaloir d’aucun permis de construire lorsque l’exécution de celui-ci a été suspendue par une décision du juge administratif” ;

Les recherches auxquelles ont donné lieu le présent rapport n’ont pas permis de découvrir des décisions des juridictions internes, Cour de cassation ou de juridictions du fond, antérieures à l’arrêt rendu dans la présente affaire, décidant explicitement que le fait de poursuivre des travaux de construction sur le fondement d’un permis simplement suspendu par le juge administratif, constituait une infraction pénale.

L’arrêt du 9 novembre 1993 de la chambre criminelle de la Cour de cassation13, cité par le mémoire de M. X..., rendu à l’occasion d’une affaire dans laquelle les parties civiles, demanderesses au pourvoi, critiquaient l’arrêt d’une chambre d’accusation ayant dit n’y avoir lieu à renvoyer devant le tribunal correctionnel, du chef de l’infraction visée et réprimée par l’article L. 480-4 du code de l’urbanisme, un propriétaire et son architecte qui avaient poursuivi les travaux entrepris malgré trois décisions du tribunal administratif ayant ordonné le sursis à l’exécution des permis de construire, ne peut être considéré comme constituant un précédent. En effet, cette décision s’est bornée à déclarer irrecevable le pourvoi des parties civiles au motif qu’il ne tendait qu’à remettre en cause la valeur des motifs de l’arrêt de la chambre d’accusation que ces parties civiles, aux termes de l’article 575 du code de procédure pénale, n’étaient pas admises à discuter à l’appui de leur seul pourvoi contre un arrêt de la chambre d’accusation.

La position prise par la chambre criminelle dans son arrêt objet du réexamen -et dont l’importance a justifié la publication au bulletin des arrêts criminels (n° 101)- apparaît donc nouvelle, ainsi que l’ont d’ailleurs relevé les commentateurs de cet arrêt qui déplorent en outre le caractère vague de la disposition pénale de l’article L. 480-4 du code de l’urbanisme14 .

Cette position est qualifiée par la CEDH de "revirement de jurisprudence de la Cour de cassation"( § 36 ). Peut-on, à proprement parler, retenir qu’il s’agit en l’espèce d’un “revirement” puisqu’il n’apparaît pas que la question ait été antérieurement tranchée par une décision judiciaire, alors qu’il semble plus s’agir d’une interprétation jurisprudentielle nouvelle d’un texte ?

La CEDH, avant d’utiliser le terme de revirement énonce d’ailleurs (§ 35) "... Il en résulte que, faute, au minimum d’une interprétation jurisprudentielle accessible et raisonnablement prévisible, les exigences de l’article 7 ne sauraient être regardées comme respectées à l’égard d’un accusé...". Ainsi, la CEDH semble ne pas opérer de distinction entre ces deux notions, alors que celle-ci aurait été susceptible d’exercer une influence dans notre droit, car la Cour de cassation a retenu qu’une "simple interprétation jurisprudentielle" ne pouvait se voir appliquer le principe de non-rétroactivité15 concernant la loi pénale16. Il est, en effet, une tradition juridique française issue du principe de la séparation des pouvoirs aux termes de laquelle, seul, le Parlement "fait la loi" et le juge se borne à l’appliquer, de sorte que ce dernier ne peut pas être source de droit. Dès lors, l’interprétation jurisprudentielle d’un texte de loi suit le sort de ce texte. Cette position rigide fait fi de la réalité et, à cet égard, par exemple, plus personne n’oserait soutenir, aujourd’hui, que la jurisprudence n’a pas fait oeuvre créatrice de droit en interprétant, au fil des années, l’article 1384 du code civil. L’effet normatif des décisions de jurisprudence est désormais généralement reconnu dans notre ordre juridique interne17 et, au demeurant, parfaitement admis par la Cour européenne des droits de l’homme qui, ainsi qu’il l’a été relevé plus haut, précise dans son arrêt du 10 octobre 2006 que la notion de “droit” (“law”) utilisée à l’article 7 de la Convention “englobe le droit d’origine tant législative que jurisprudentielle”.

La position selon laquelle une “simple interprétation jurisprudentielle" ne pouvait se voir appliquer le principe de non-rétroactivité est en outre critiquée par la doctrine18 qui lui reproche de porter atteinte à la sécurité juridique en permettant la remise en cause d’actes ou de situations sur le fondement de solutions qui ne leur étaient pas applicables au moment où ils ont été accomplis, d’être contraire à la protection de la personne poursuivie19 et de “porter atteinte à l’exigence constitutionnelle et internationale de non-rétroactivité des lois pénales plus sévères qui s’applique sans aucun doute aux solutions jurisprudentielles...”.

Par ailleurs et surtout, un arrêt rendu le 21 décembre 2006 par l’assemblée plénière de la Cour de cassation20 et confirmant la solution retenue par la 2ème Chambre civile21 , est venu modifier la position antérieure et, faisant application de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, a donné une interprétation nouvelle d’une règle de prescription, mais a refusé de l’appliquer dans l’affaire dont elle était saisie, motif pris de ce que "l’application immédiate de cette règle de prescription dans l’instance en cours aboutirait à priver la victime d’un procès équitable, au sens de l’article 6 §1 de la Convention... en lui interdisant l’accès au juge."

Un communiqué rédigé à la suite de l’arrêt susvisé du 21 décembre 2006, diffusé sur le site internet de la Cour de cassation, explique ainsi la décision de moduler les effets d’un revirement de jurisprudence : qu’ “imposer aux justiciables l’application d’une règle qu’ils ignoraient et dont ils ne pouvaient anticiper la survenue au moment où ils ont agi est de nature à porter atteinte au principe de sécurité juridique et à contredire illégitimement leurs prévisions”.

La CEDH a pris le soin de préciser (§ 29 de l’arrêt) que : “La notion de “droit” (“law”) utilisée à l’article 7 de la Convention et qui rassemble le droit d’origine tant législative que jurisprudentielle, implique des conditions qualitatives, entre autres celles de l’accessibilité et de la prévisibilité22.

Dès lors, afin de respecter le principe de la légalité des délits et des peines et rejeter l’application rétroactive du droit pénal lorsqu’elle s’opère au détriment de l’accusé, la CEDH retient le critère "d’une interprétation jurisprudentielle accessible et raisonnablement prévisible" (§ 35). Il s’agit d’une notion contenant une part de subjectivité laissée à l’appréciation des juges. La Cour reconnaît d’ailleurs (§ 33) "que la portée de la notion de prévisibilité dépend dans une large mesure du contenu du texte dont il s’agit, du domaine qu’il couvre ainsi que du nombre et de la qualité de ses destinataires. La prévisibilité de la loi ne s’oppose pas à ce que la personne concernée soit amenée à recourir à des conseils éclairés pour évaluer, à un degré raisonnable dans les circonstances de la cause, les conséquences pouvant résulter d’un acte déterminé. Il en va spécialement ainsi des professionnels, habitués à devoir faire preuve d’une grande prudence dans l’exercice de leur métier. Ainsi, peut-on attendre d’eux qu’ils mettent un soin particulier à évaluer les risques qu’il comporte."

Dans la présente affaire, la CEDH, qui (§ 35) “admet aisément que les juridictions internes sont mieux placées qu’elle-même pour interpréter et appliquer le droit national”... rappelle néanmoins fermement : “que le principe de la légalité des délits et des peines contenu dans l’article 7 de la Convention interdit que le droit pénal soit interprété extensivement au détriment de l’accusé...”, et procède (§ 36) à l’affirmation selon laquelle : "Il résulte... que, même en tant que professionnel qui pouvait s’entourer de conseils de juristes, il était difficile, voire impossible pour le requérant de prévoir le revirement de jurisprudence de la Cour de cassation et donc de savoir qu’au moment où il les a commis, ses actes pouvaient entraîner une sanction pénale."

Toutefois, ne pourrait-on pas considérer que la décision condamnée par la Cour européenne des droits de l’homme s’inscrivait dans la lignée de l’inspiration jurisprudentielle citée au rapport consistant, pour l’application de l’article L. 480-4 du code de l’urbanisme, à assimiler aux constructions réalisées sans autorisation, celles effectuées avant l’obtention du permis23, après son refus24, en vertu d’un permis annulé25, retiré26 ou encore périmé27. Ce constat ne permet-il pas d’envisager qu’était “raisonnablement prévisible” la répression des travaux réalisés alors que l’autorisation dont ils avaient bénéficié était suspendue ?

Sur le plan de la doctrine, dès 1979, dans une étude portant sur “le sursis à exécution en matière de permis de construire”28, son auteur soulignait : “que l’octroi du sursis paralyse les effets du permis de construire dans l’attente du jugement au fond, ainsi les travaux entrepris doivent cesser”. Antérieurement à l’arrêt condamné par la CEDH, M. R. Léost29 estimait : “les travaux exécutés, alors que le permis de construire a été suspendu par le juge administratif, devraient être poursuivis pour défaut de permis de construire.” J-P Gilli30 écrivait que : “s’agissant des effets du sursis à exécution, lorsqu’il a été ordonné, il interdit au bénéficiaire du permis de poursuivre les travaux, sous peine des sanctions prévues par le code de l’urbanisme”.

On pourrait par ailleurs aussi retenir que la suspension par le juge administratif d’une décision administrative emporte, par application de l’article R. 122-2 CTACAA en vigueur à l’époque des faits, devenu L. 521-1 CJA, la suspension de ses effets, étant relevé que la décision du juge a force exécutoire. L’effet le plus évident du permis de construire étant d’autoriser la réalisation des travaux qui en sont l’objet, la décision de suspension, qui fait perdre au permis son caractère exécutoire, peut donc être considérée comme étant suffisante par elle-même pour entraîner l’interruption de la construction entamée sur son fondement, la prise par le maire ou le préfet d’un arrêté interruptif de travaux sur la base de l’article L. 480-2 du code de l’urbanisme n’étant pas une condition de cet effet, ni un élément constitutif de l’infraction prévue par l’article L. 480-4 du code de l’urbanisme.

 

* * *

 

Le réexamen de l’arrêt du 6 mai 2002, à la lumière de l’arrêt rendu par la CEDH le 10 octobre 2006, invite l’assemblée plénière à se pencher sur les questions suivantes :

- Est-il possible, au regard du principe de la légalité des délits et des peines, posé tant par l’article 111-3 du code pénal que par l’article 7 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, de prononcer une condamnation pénale à l’encontre d’un prévenu sur le fondement d’une interprétation de la définition des éléments constitutifs de l’infraction ni accessible, ni raisonnablement prévisible au moment de la commission des faits ou, au contraire, à l’instar de la solution retenue par l’arrêt de notre assemblée plénière du 21 décembre 2006 précité, les revirements de jurisprudence ou les interprétations de textes pénaux, qui étendent l’application de la loi pénale, ne doivent-ils trouver application que pour l’avenir ?

- le caractère pour une part subjectif de la notion retenue par la CEDH "d’une interprétation jurisprudentielle accessible et raisonnablement prévisible" permet-il, en l’espèce, un nouvel examen de l’arrêt du 6 mai 2002, dans un sens opposé à celui retenu par la CEDH, dont les décisions s‘imposent à notre assemblée générale ?

 

* * *

 

Bibliographie complémentaire :

- “Sur la compatibilité du doit pénal de l’urbanisme avec le principe de la légalité des délits et des peines garanti par la CEDH” par P. Soler-Couteaux, Revue de droit immobilier 2007, p.196 ;

- “La non rétroactivité de la jurisprudence pénale in malam partem consacrée par la Cour européenne des droits de l’Homme” par Roets, Dalloz 2007, p. 124 ;

- “L’application dans le temps des revirements de jurisprudence” par Emmanuel Decaux au Journal du droit international n° 2, avril 2007, 5 ;

- “Le principe de non rétroactivité ne s’applique pas à une simple interprétation jurisprudentielle” par Bertrand de Lamy, Dalloz 2003, p. 173 ;

- “L’application de la loi pénale dans le temps et la Convention européenne des droits de l’Homme” par D. Roets, Dalloz 2004, p. 1991 ;

- “Construction sans permis ou avec un permis suspendu : quelle différence au regard du droit pénal de l’urbanisme ? “ par Elise Carpentier et J. Trémeau à l’AJDA 2007, p. 1257 ;

- “Principe de non-rétroactivité des peines et Convention européenne des droits de l’Homme” par J.-P. Costa, AJDA 1996, p. 445 ;

- “Interprétation jurisprudentielle et non rétroactivité de la loi pénale” par S. Van Drooghenbroeck à la Revue trimestrielle des droits de l’Homme 1996, p. 463 et suivantes ;

- “La Convention européenne des droits de l’homme, commentaire article par article “ (art. 7), par P. Rolland , Editions Economica 1995, p. 293 et s. ;

- “Le revirement pour l’avenir” par C. Mouly, JCP 1994, Éd. G. n° 27, 3776, p. 325 et suivantes ;

- “Echec aux conséquences funestes des revirements en droit pénal” par G.-X. Bourin GP 1995, p. 599 et suivantes ;

- “Qualités exigées du texte d’incrimination : prévisibilité de la répression” par G. Roujou de Boubée in Revue de droit immobilier 2006, p. 491 ;

- “Le sacre du revirement prospectif sur l’autel de l’équitable“ par P. Morvan in Dalloz 2007, p. 835 ;

- “Retour sur la portée des revirements de jurisprudence” par F. G’Sell-Macrez in Revue Lamy Droit des affaires avril 2007, n°15 ;

- “Un revirement de jurisprudence défavorable à la personne poursuivie ne vaut que pour l’avenir” par O. Mouysset , JCP éd. G n°24, 11 juin 2008, II, 10 114.

 

 

______________

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1. Ass. plén. 24 novembre 2000, Bull. crim. n° 10 ; 22 novembre 2002, Bull. crim. n° 2 ; 11 juin 2004, Bull. crim. n° 1 ; 8 juillet 2005, Bull. crim. n° 1 ; 18 juillet 2006, Bull. crim. n° 1.

2. Arrêt X... c/ Grèce du 25 mai 1993, série A n° 260 A, p.22, § 52.

3. Arrêt X... c/ France (req. n° 17862/91)du 15 novembre 1996, Recueil des arrêts et décisions 1996- V, p. 1627 § 29 ; arrêt X... c/ France du 29 mars 2006, n° 67335/01, § 41.

4. Crim. 24 novembre 1955, Bull. crim., n° 522 ; Crim. 29 avril 2003, pourvoi n° 02-85.756 ; Crim. 8 juin 2005, pourvoi n° 04-85.636.

5. Crim. 25 février 1998, pourvoi n° 97-82.319.

6. Crim. 10 décembre 1997, pourvoi n° 97-80.459

7. Crim. 15 novembre 1995, Bull. crim., n° 352. 

8. Crim. 18 mars 1998, pourvoi n° 98-81.738 ; Crim. 5 janvier 2000, pourvoi n° 99-83.532 ;

9. Crim. 2 juin 1976, Bull. crim. n° 197.

10. Crim. 4 novembre 1998, Bull. crim. n° 286

11. Crim. 7 avril 1999, pourvoi n° 98-81.498

12. Crim. 15 février 1995 (quatre arrêts, pourvois n° 94738, 94739, 94740 et 94741).

13. Crim. 9 novembre 1993, pourvoi n° 93-80.025

14. "De vagues lois protègent la Croisette" par J.H. Robert, Revue de droit pénal, sept. 2002, n° 100 ;

- G. Roujou de Boubée, revue de droit immobilier 2002, p. 410 et 2006, p. 491 ;

- P. Soler-Couteaux, revue de droit immobilier 2002, p. 345 ;

- B. Bouloc, revue de science criminelle 2003, p. 92.

15. Si un effet dans le passé peut être reconnu aux arrêts de principe ou de revirement, c’est parce qu’ils ont un effet déclaratif et que la solution qu’ils expriment s’insère dans le droit positif, aussi, la dénomination "effet rétroactif" est critiquée par certains auteurs. (Th. Bonneau, "Brèves remarques sur la prétendue rétroactivité des arrêts de principe et des arrêts de revirement. Recueil Dalloz 1995, p. 24).

16. Crim. 30 janvier 2002, pourvoi n° 01-82.593.

17. C. Mouly, "Le revirement pour l’avenir", Semaine Juridique Ed. G. 1994, p. 325 et s. ; G.-X. Bourin, GP 1995, p. 559 et s.

18. "Les revirements de jurisprudence", Rapport remis le 30 novembre 2004 à M. le premier président Canivet par le groupe de travail présidé par M. Molfessis.

19. Djoheur Zerouki-Cottin, "la Cour EDH sanctionne l’imprévisibilité de la jurisprudence pénale", JCP éd. G, 16 mai 2007, II, 10 092.

20. Ass. Plén. 21 décembre 2006, Bull. ass. plén. n° 15 ; Dalloz 22 mars 2007, n° 12 p. 835 et s., note P. Morvan ; Semaine Juridique Ed. G.n° 25, p. 27 et s., note X. Lagarde.

21. Civ. 2ème 8 juillet 2004, pourvoi n° 01-10.426

22. X... c/ France, req. n° 17862/91, 15 novembre 1996, Recueil 1996-V, p. 1627 ; X... et autres c/ Belgique, n° 32 492 /96, 32 547/96, 32 548/96, 33 209/96 et 33 210/96, § 145, CEDH 2000-VII ; X... c/ Turquie, n° 28 496/95, § 51, 7 février 2002".

23. Crim. 27 janvier 1987, pourvoi n° 85-96.263.

24. Crim. 20 mars 2001, pourvoi n° 00-84.968.

25. Crim. 15 février 1995, pourvoi n° 94-80.740.

26. Crim. 2 juin 1976, Bull. 197.

27. Crim. 1er décembre 1981, RDI 1982, 439, note Roujou de Boubée.

28. J-C Lorthe, JCP G 1979, n° 2960.

29. Droit pénal de l’urbanisme, Le Moniteur 2001, n° 172.

30. Les grands arrêts du droit de l’urbanisme, Dalloz 1996, p. 412.