Note de présentation produite par le Service de documentation, des études et du rapport (SDER)

16 octobre 2015

Aux termes de l’article L. 432-1 du code de l’organisation judiciaire, « le procureur général porte la parole aux audiences des chambres mixtes et de l’assemblée plénière ainsi que dans les assemblées générales de la cour. Il peut [« quand il le juge convenable »[1]] la porter aux audiences des chambres et [à l’occasion des avis] ».

L’article R. 432-1 dudit code précise laconiquement que « les fonctions du ministère public sont confiées au procureur général. » Ces textes en disent peu sur la réalité du rôle du parquet général de la Cour de cassation.



Tradition

L’un des plus illustres connaisseurs du quai de l’Horloge rappelle que le « parquet général n’a pas en charge l’action publique. (...) Les avocats généraux ont pour mission de présenter à la Cour, en toute indépendance, leur avis sur le mérite du pourvoi au regard de la loi et ceci, grâce à leur expérience de juristes accomplis.  »[2]

L’avocat général, fort de la légitimité qu’il tient de son expérience professionnelle reconnue par ses pairs, donne son avis personnel sur le mérite des moyens présentés à l’appui du pourvoi et dispose pour cela d’une totale indépendance et « liberté intellectuelle »[3].

Par une « coutume contra legem », « la subordination hiérarchique a disparu »[4] si bien que, depuis la seconde moitié du XIXe siècle, le parquet général est « indépendant »[5] du garde des Sceaux et le Procureur général ne donne plus d’instructions aux avocats généraux. En effet, si certains textes entretiennent la confusion, « les avocats généraux ont, dans les faits, un réel statut d’indépendance (...) au point qu’un procureur général de la Cour de cassation s’engageant dans la voie d’instructions aux avocats généraux ouvrirait sans doute une crise sévère au sein de son propre parquet. »[6] Cette indépendance peut d’ailleurs être source d’incompréhension si l’on considère les avis parfois différents rendus sur une même thématique. Les analyses respectives de trois avocats généraux quant à l’application dans le temps des effets de la censure de la garde à vue en ont été une illustration.

Il n’en reste pas moins que le Procureur général affecte les avocats généraux dans les chambres et que la répartition de leurs audiences s’effectue sous l’égide des 1ers avocats généraux.

Pendant près de deux siècles, la procédure suivie devant la Cour de cassation associa étroitement avocats généraux et conseillers. Certes à sens unique, l’interchangeabilité prévue par l’article L. 432-4 du code de l’organisation judiciaire en témoigne[7]. Disposant des travaux du conseiller rapporteur, l’avocat général, notamment à l’occasion de la conférence, s’attachait « à apporter, lorsque c’était possible, une plus-value au travail du rapporteur sans prétendre s’emparer de ses mérites. »[8]

Il « ne ressentait aucun sentiment d’isolement, n’avait à se poser aucune question sur son utilité et sa légitimité qu’il tenait, pour l’essentiel, de son étroite association aux travaux de « sa » chambre. (...) son avis avait le poids de cette confrontation des points de vue (...) il avait pour lui la possibilité d’apporter des éléments extérieurs au dossier. »[9]

 

Rupture

Pour autant, le rôle et les prérogatives procédurales traditionnelles du parquet général furent mises en question par la CEDH au regard du respect du principe du contradictoire et de l’égalité des armes[10].

La Cour de Strasbourg jugea que les parties devaient avoir connaissance de l’ensemble des éléments destinés à influencer la juridiction, quand bien même ils émaneraient d’un « magistrat indépendant ». La présence de l’avocat général durant le délibéré était également condamnée[11] en ce qu’elle ne donnait pas au procès « l’apparence » d’un procès équitable[12].

Commentant cette position, R. Badinter estimait que « si la CEDH a reconnu l’indépendance et l’impartialité des avocats généraux, la juridiction européenne paraît ne pas avoir tiré de ce constat toutes les conclusions souhaitables  »[13].

 

La position des juges de Strasbourg « nia[nt] l’essence même » du parquet général « qui est d’être l’avocat de la loi et non, dans ces fonctions là, un ministère public, partie au procès en qualité d’accusateur »[14] ont conduit à une modification du rôle du parquet général au sein de la Cour de cassation.

Dès le 18 juin 2001[15], tirant les leçons de la jurisprudence européenne, M. le Premier président Canivet fixa de nouvelles directives. Les parties se sont vues communiquer le rapport du conseiller rapporteur ainsi que le sens des conclusions de l’avocat général. Elles peuvent répliquer à l’argumentation développée en adressant une note complémentaire. Désormais, l’avocat général ne reçoit plus ni l’avis du conseiller rapporteur, ni les projets d’arrêts. Il ne participe plus à la conférence et n’assiste plus au délibéré de la chambre.

Par ailleurs, la limite fixée à 22 du nombre des avocats généraux a été supprimée le 26 novembre 2007[16] et ont été créés dans chacune des chambres un poste de 1er avocat général et d’avocat général référendaire[17].

 


Interrogations

Les interrogations actuelles sur le rôle du parquet général de la Cour de cassation interviennent dans une dynamique globale tendant, depuis la fin des années quatre-vingt-dix, à la remise en cause du statut et des attributions du ministère public entre vision traditionnelle et vision européenne[18].

La question qui a émergé des jurisprudences tant constitutionnelles qu’européennes, dans le cadre de la mise en œuvre du droit à la sûreté et de son impératif de judiciarité (article 5, §3, de la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales), a été de savoir si le parquet pouvait être qualifié d’autorité judiciaire investie, par l’article 66 de la Constitution, du rôle de gardienne des libertés individuelles. Cette difficulté était annoncée dès 2005 considérant que l’on « ne peut pas, d’une part revendiquer le statut de magistrat, et d’autre part, ne pas disposer des garanties d’indépendance et d’impartialité attachées à cette qualité car l’exercice des fonctions judiciaires ne se limite pas à la fonction de juger  »[19]. Malgré la proximité sémantique, le parallèle entre l’acception constitutionnelle et celle conventionnelle reste à tempérer.

Si, pour le Conseil constitutionnel, l’autorité judiciaire comprend, au sens de la Constitution, « à la fois les magistrats du siège et du parquet »[20], la CEDH, dans un arrêt rendu à l’unanimité, estime, au sens de l’article 5, § 3, de la Convention, que le ministère public ne peut être « qualifié (...) de "juge ou (...) autre magistrat habilité par la loi à exercer des fonctions judiciaires" », considérant qu’il « ne rempli[t] pas l’exigence d’indépendance à l’égard de l’exécutif » et « que la loi [lui] confie l’exercice de l’action publique au ministère public »[21]. Les conséquences d’une telle interprétation, loin d’être isolée[22], étaient par la suite tirées et conduisaient les juges de Strasbourg à émettre d’importantes réserves sur l’état positif du droit procédural[23].

Cette conception conduisit les plus hautes autorités à envisager des perspectives radicales opposant une « séparation de la magistrature en deux corps distincts » à la « reconn[aissance d’]une plus grande indépendance au parquet »[24]. La dernière intervention du législateur consista à inscrire l’impartialité du ministère public dans les textes[25]. Si l’impartialité subjective, au sens conventionnel[26], semble aller de soi, l’impartialité objective du parquet au regard du procès pénal heurte l’essence même de ses attributions en tant qu’autorité de poursuite.

La Chambre criminelle a tiré les conséquences de la jurisprudence conventionnelle en jugeant que « c’est à tort que la chambre de l’instruction a retenu que le ministère public est une autorité judiciaire au sens de l’article 5 § 3 de la Convention européenne des droits de l’homme, alors qu’il ne présente pas les garanties d’indépendance et d’impartialité requises par ce texte et qu’il est partie poursuivante. »[27] Ce débat, s’il prend une ampleur telle qu’il s’étend au-delà du cadre initial de la garde à vue[28], s’articule autour de la notion de partie au procès[29], notion qui semble pouvoir être discutée s’agissant de l’avocat général de la Cour de cassation.

 


Critiques

Un bilan critique de cette évolution est aujourd’hui dressé : « la Cour de cassation marche sur une seule jambe. Le parquet général se retrouve ainsi dans une situation très particulière. Alors même qu’il est une composante de la haute juridiction, il est guetté par la marginalisation. (...) N’est pas résolue la question de savoir s’[il] doi[t] ou non conclure dans tous les dossiers. (...) Le Parquet général pourrait être mieux utilisé pour contribuer à la qualité des décisions rendues par la Cour de cassation. (...) Le problème est qu’à un dispositif offrant l’image de la collusion a succédé un système favorisant, lui, l’absence, voire le refus de tout dialogue. »[30] Des membres du parquet général ont pu écrire que leurs fonctions avaient « perdu beaucoup de leur efficacité et de leur intérêt. »[31]

 

M. le Premier président Louvel, à l’occasion de son audience d’installation, dressa un bilan similaire : « Notre parquet général a été gravement déstabilisé dans sa mission traditionnelle par la mise en œuvre d’une doctrine de la Cour de Strasbourg l’assimilant à une partie au procès devant la Cour de cassation, alors que le siège de la Cour avait toujours vu dans son parquet général un partenaire contribuant à l’élaboration de ses arrêts. »

C’est fort de ces constats qu’il appela de ses vœux une réflexion approfondie et « une structure d’échange, sans condition ni préalable, avec la mission, si possible, de parvenir à un projet commun. »[32]

 

Perspectives

« Il existe pourtant un lieu où celui qui fait office d’avocat général travaille en harmonie complète avec « sa » chambre, participant activement à la réflexion qui va conduire à la décision, recevant communication du projet de décision, du rapport et de la note qui l’accompagnent, sans voir sa légitimité remise en cause : c’est le Conseil d’Etat. »[33]

Statuant pourtant à la même époque que les décisions rendues au sujet du parquet général, la CEDH adopta une solution beaucoup plus nuancée concernant le Conseil d’Etat[34]. La procédure administrative fut cependant amendée et l’appellation de rapporteur public adoptée.

Ainsi, après avoir soldé la querelle liée à la présence du rapporteur public au délibéré en validant sa présence[35], la Cour de Strasbourg est récemment venue éteindre la contestation qui portait encore sur les conditions de son intervention au stade de la phase préparatoire. Elle juge que cet acteur « est un membre du Conseil d’État, auquel il accède selon les mêmes modalités que ses collègues siégeant dans les formations de jugement, dont ne le distinguent que les fonctions particulières qui lui sont confiées de façon temporaire  ».[36] Les juges européens en déduisent que les conclusions du rapporteur comprenant le projet d’arrêt peuvent être transmises au rapporteur public sans l’être aux parties. Le rapporteur public n’est ainsi « pas placé sur un pied d’égalité par rapport aux parties »[37]. Cette décision « qui a entériné le modèle du rapporteur public en vigueur au Conseil d’Etat, ouvre à la Cour de cassation des perspectives nouvelles. »[38]

Dans la ligne de la jurisprudence européenne, les juges du Palais-Royal ont estimé que le rapporteur public « appartient » au Conseil d’Etat et que, de fait, pas plus que la note du rapporteur ou le projet de décision, ses conclusions n’ont à faire l’objet d’une communication préalable aux parties[39].

 

Alors que l’opportunité d’une réforme semble faire consensus, diverses pistes ont d’ores et déjà été évoquées[40]. Mais des propositions concrètes n’ont été formulées que par les seuls membres du parquet général et il semble qu’aucun magistrat du siège de la Cour ne se soit clairement positionné à travers une publication. Le groupe de travail offre donc une opportunité en ce sens, après un dialogue avec les membres du parquet général.

 

Sur un plan général, est notamment mise en avant la modification sémantique visant à « rompre avec une dénomination laissant planer l’idée qu’il existe un rapport entre la fonction et l’exercice de l’action publique » (l’avocat général pouvant être renommé avocat de la loi, « commissaire de la loi »[41], « défenseur de la loi »[42], rapporteur de la loi ou encore, selon la formule de J.-F. Burgelin, « avocat du droit »[43]). Sont aussi évoquées des questions très diverses d’organisation administrative, relatives à la ligne de partage entre siège et parquet, à la maîtrise budgétaire, ou encore à la place du service de documentation des études et du rapport ainsi que de la bibliothèque. L. Le Mesle en appelle, quant à lui, à « l’émergence d’un vrai travail d’équipe » associant l’avocat général aux autres membres du parquet mais « aussi avec la chambre à laquelle il est affecté, et plus spécifiquement, affaire par affaire, avec les conseillers rapporteurs  »[44].

 

En ce qui concerne le statut du parquet général, la proposition de modification des modes de nomination, en alignant celle des avocats généraux sur celle des conseillers, a été formulée par M. le Procureur général Marin dès 2013 et reprise par la commission de modernisation de l’action publique[45]. R. Badinter avait proposé dès 2002[46] l’affirmation dans les textes de l’indépendance du parquet général de la Cour (ce qui impliquerait de modifier l’article L. 122-1 du code de l’organisation judiciaire et l’article 5 de l’ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958, puis d’abroger l’article L. 421-7).

 

Dans le cadre statutaire actuel, sur un plan procédural, D. Boccon-Gibod propose d’institutionnaliser la conférence tout en repensant son rôle et son fonctionnement (mise à l’écart de l’avocat général des affaires dont la solution s’impose ; désignation par une 1re conférence, réunie dès le dépôt du rapport et du projet d’arrêt, des dossiers dans lesquels les conclusions du parquet général sont nécessaires puis réunion ultérieure d’une 2nde conférence éclairée par les travaux de l’avocat général). Afin de bénéficier d’une « grille de lecture des décisions »[47] et sous réserve d’une modification statutaire, est encore envisagée la présence de l’avocat général aux délibérés en matière civile où les contentieux affectent moins les libertés et relèvent davantage de conflits d’intérêts strictement privés.

J.-L. Nadal invite quant à lui à associer, en amont, les avocats généraux à la recherche de l’impact juridique, économique et social des questions soumises à la Cour voire, en aval, à endosser un rôle pédagogique et explicatif des décisions intervenues[48] en aidant à la « diffusion et [à] la compréhension de la jurisprudence de la Cour »[49].

 

Dans le même sens, M. le Premier président Louvel souhaite qu’ « au-delà des contributions juridiques précieuses que fournit le parquet général en complément de celles des conseillers-rapporteurs, [le parquet général soit] étroitement [associé] à la démarche d’évaluation des incidences » des décisions de la Cour[50]. Les dynamiques actuelles de réflexion autour des études d’impact[51] ou des consultations extérieures en sont l’illustration.

 

On peut enfin considérer une dernière approche estimant que la voix de l’avocat général « n’a que la valeur d’un avis supplémentaire et [qu’]il devient presque indifférent qu’il soit avocat général ou conseiller de la chambre. »[52] Certains estiment que leur conversion en magistrats du siège ne se ferait sans renoncer au bénéfice du rôle de « fenêtre vers l’extérieur »[53] que ne peuvent endosser « librement les magistrats du siège (...) tenus [qu’ils sont] par le secret du délibéré. »[54]

 

La question statutaire est sans conteste la plus discutée, et aurait pour conséquence une réforme délicate par ses implications. Il ne peut être fait abstraction de l’histoire du parquet et des conditions actuelles de nomination des membres du parquet général de la Cour sur proposition du garde des Sceaux. Aussi est-il proposé, dans un premier temps, d’orienter les réflexions du groupe de travail sur le rôle, la place et la valeur ajoutée du « second regard »[55] qu’apporte le parquet général, à droit constant. A partir des missions ainsi redéfinies, pourront ainsi être évaluées, dans un second temps, la pertinence et les modalités d’une évolution statutaire à proposer concernant la fonction d’un magistrat autrement dénommé, à l’instar de ce qu’est parvenu à réaliser le Conseil d’Etat.



[1] E. Faye, « La Cour de cassation », Librairie Edouard Duchemin, 1903, p. 24

[2] J.-F. Weber, « La Cour de cassation », La documentation française, 2e éd., 2010

[3] J.-C. Marin, « Le rôle de l’avocat général », Discours prononcé devant l’ordre des avocats aux conseils, 12 septembre 2013

[4] P. Lyon-Caen, « Le parquet général de la Cour de cassation », D. 2003, p. 211

[6] J.-L. Nadal, « La jurisprudence de la Cour de Strasbourg : une chance pour le parquet général de la Cour de cassation », D. 2005, p. 800

[8] D. Boccon-Gibod, « Ce qui pourrait changer à la Cour de cassation », D. 2014, p. 1107

[9] J.-L. Nadal, « La jurisprudence de la Cour de Strasbourg : une chance pour le parquet général de la Cour de cassation », D. 2005, p. 800

[12] J. Andriantsimbazovina, « Bien lus, bien compris, mais est-ce bien raisonnable ? », D. 2004, p. 886

[13] R. Badinter, note à l’attention de M. Lebranchu, garde des Sceaux, 27 février 2002

[15] P. Malaurie, « La Cour de cassation, son parquet général et la Cour européenne des droits de l’homme », LPA, 7 mars 2003, n° 48, p. 3

[16] Le décret n° 2007-1663 du 26 novembre 2007 a abrogé le décret n°2002-349 du 8 mars 2002 fixant les effectifs des magistrats de la Cour de cassation

[18] J.-P. Jean, « Le ministère public entre modèle jacobin et modèle européen », Rev. sc. crim. 2005, p. 670

[19] J.-P. Jean, « Le ministère public entre modèle jacobin et modèle européen », Rev. sc. crim. 2005, p. 670

[29] J.-P. Jean, « Le ministère public français au regard des justices pénales d’Europe », AJ Pénal 2011, p. 106

[30] D. Boccon-Gibod, « Ce qui pourrait changer à la Cour de cassation », D. 2014, p. 1107

[31] J. Sainte-Rose, « Le parquet général de la Cour de cassation « réformé » par la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme : mythe ou réalité ? », D. 2003, p. 1443

[33] D. Boccon-Gibod, « Ce qui pourrait changer à la Cour de cassation », D. 2014, p. 1107

[37] G. Eveillard, « La transmission du rapport au rapporteur public : épilogue », Droit administratif, novembre 2013, n° 11, comm. 74

[40] D. Boccon-Gibod, « Ce qui pourrait changer à la Cour de cassation », D. 2014, p. 1107

[42] J.-C. Marin, « Le rôle de l’avocat général », Discours prononcé devant l’ordre des avocats aux conseils, 12 septembre 2013

[43] J.-F. Burgelin, « La paille et la poutre », D. 2004, p. 1249

[44] L. le Mesle, « Contribution personnelle d’un membre du parquet général à la réflexion engagée sur la réforme de la Cour de cassation », octobre 2014

[45] Commission de modernisation de l’action publique sous la présidence de J.-L. Nadal, « Refonder le ministère public », novembre 2013, proposition n° 2

[46] R. Badinter, note à l’attention de M. Lebranchu, garde des Sceaux, 27 février 2002

[47] J.-C. Marin, « Méconnu, le parquet général à la Cour de cassation ? », RLDC, septembre 2012

[49] L. le Mesle, « Contribution personnelle d’un membre du parquet général à la réflexion engagée sur la réforme de la Cour de cassation », octobre 2014

[51] L. le Mesle, « Contribution personnelle d’un membre du parquet général à la réflexion engagée sur la réforme de la Cour de cassation », octobre 2014

[52] J.-L. Nadal, « La jurisprudence de la Cour de Strasbourg : une chance pour le parquet général de la Cour de cassation », D. 2005, p. 800

[53] P. Lyon-Caen, « Le parquet général de la Cour de cassation », D. 2003, p. 211