Allocution d’ouverture de Jean-Louis Nadal, Procureur Général près la Cour de cassation

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Monsieur le Premier Président,
Monsieur le Président de la Chambre criminelle,
Monsieur le Président de l’Ordre des avocats au Conseil,
Monsieur le Sénateur,
Monsieur le Directeur du GERN,

Je me réjouis de vous accueillir aujourd’hui, avec Monsieur le Premier Président Guy CANIVET, à l’occasion de cette première manifestation qui marque l’ouverture de ce cycle de conférences de procédure pénale au titre, j’en conviens, quelque peu provocateur : “La procédure pénale en quête de cohérence”.

Lorsque j’ai proposé à Monsieur le Premier Président Guy CANIVET et à Monsieur le Président de la Chambre criminelle, Bruno COTTE, l’organisation de ce cycle, je ne mesurais pas combien l’actualité judiciaire allait placer ces conférences au coeur d’une intense réflexion sur le fonctionnement de notre Justice pénale, au coeur d’une interrogation sur son devenir.

Il ne s’agit pas toutefois aujourd’hui d’affirmer que notre code de procédure pénale est au centre de tous les dysfonctionnements ou de critiquer l’ensemble des acteurs de la justice pénale.

Le procureur général que je suis, qui a été pendant plus de dix ans à la tête de quatre parquets généraux de cours d’appel, peut témoigner de l’engagement de ces magistrats, du siège comme du parquet, de permanence de jour comme de nuit, qui connaissent de faits pénaux souvent difficilement supportables et qui ont en charge, par leurs décisions, la liberté des citoyens.

Mais il n’en demeure pas moins qu’une réflexion est aujourd’hui nécessaire sur le devenir de notre procédure pénale.

Cette démarche n’est pas nouvelle dans la période récente. On se rappellera la commission “justice pénale et Droits de l’Homme” présidée par Mireille DELMAS-MARTY, la mission d’information conduite par Michèle-Laure RASSAT ou encore la commission présidée par Pierre TRUCHE.

Bien évidemment, ce cycle de conférences ne s’assigne pas comme objectif de proposer un projet de nouveau code de procédure pénale, mais plus modestement de participer à cette nécessaire et actuelle réflexion collective.

Vos interventions seront à cet égard précieuses et je veux ici les encourager.

D’ores et déjà, je remercie très chaleureusement l’ensemble des éminents intervenants qui ont accepté de participer à ce cycle de sept conférences qui nous conduiront, au terme de ce parcours, à nous interroger sur l’avenir de la procédure pénale.

Je remercie tout particulièrement Monsieur le Président de la Chambre criminelle et Monsieur le président de l’Ordre des avocats aux Conseils, d’avoir accepté d’ouvrir avec Monsieur le Premier Président et moi-même ce cycle de conférences.

Je remercie également Monsieur Huges PORTELLI et Monsieur Philippe ROBERT qui ont bien voulu accepter d’intervenir aujourd’hui et qui vont nous livrer aujourd’hui le fruit de leurs réflexions.

Pour ma part, je voudrais dans ces quelques propos introductifs, qui n’ont pas vocation à se substituer aux interventions des éminents conférenciers ici présents, procéder à trois observations d’ordre général :

- la première porte sur le diagnostic que l’on peut faire aujourd’hui de notre procédure pénale qui révèle un certain émiettement (1) ;

- la seconde observation porte sur le fait qu’au delà de cet émiettement, il semble se dessiner dans l’évolution récente de notre procédure pénale une relative forme de cohérence (2) ;

- la troisième observation enfin concerne ce que l’on pourrait appeler le paradoxe de notre procédure pénale (3).

1.- Je commencerai donc par le diagnostic que l’on peut porter sur notre procédure pénale.

C’est une évidence que de rappeler combien la procédure pénale est au coeur des politiques pénales et des débats sur la sécurité qui sans cesse irriguent la vie publique.

La 2ème conférence de ce cycle aura d’ailleurs pour objet de s’interroger sur ce qui inspire les réformes pénales.

Le rythme des réformes pénales s’est en effet accéléré depuis 1970, avec des lois très importantes, modifiant à chaque fois très profondément le code de procédure pénale.

Cette accélération des réformes pose le problème de l’impact de l’irruption des questions de sécurité dans le débat juridique.

Bon nombre de réformes pénales ne trouvent-elles pas leur origine dans un fait pénal ou dans une affaire retentissante ?

 

1.1- S’agissant du diagnostic que l’on peut porter aujourd’hui sur notre procédure pénale, ma première observation porte sur le fait que la procédure pénale est, à bien des égards, au coeur des hésitations et des revirements effectués par le législateur.

Je rappellerai à cet effet que le code de procédure pénale de 1958, largement inspiré des principes du code d’instruction criminelle de 1808 instaurant une procédure mi-inquisitoire, mi-accusatoire est, à l’origine, un compromis entre sécurité et liberté.

Au titre de la sécurité, le code prévoyait par exemple le maintien des pouvoirs de police judiciaire des préfets et s’agissant des libertés individuelles, le code réglementait la garde à vue et la détention préventive.

Ce compromis sera entre sécurité et liberté, - liberté et sécurité - sera la marque de l’évolution du code de procédure pénale et des hésitations du législateur.

Ainsi, dès 1960 par exemple, ce que pudiquement on appellera les événements d’Algérie portera la marque, par l’adoption de nouvelles dispositions de procédure pénale, d’un recul des libertés individuelles.

Mais d’autres exemples illustrent la démarche du législateur qui a donné l’impression, souvent à l’occasion d’alternances politiques, “de défaire ce qui avait été fait précédemment”, donnant ainsi une impression d’incohérence.

Les exemples sont nombreux. Je rappellerai la loi dite “Sécurité et liberté” du 2 février 1981 et celle du 10 juin 1983 qui abrogea ou révisa certaines des dispositions de la loi de 1981.

Un des exemples les plus symptomatiques des hésitations du législateur est à rechercher dans les trois tentatives avortées des lois du 10 décembre 1985, du 30 décembre 1987 et du 4 janvier 1993 tendant à prévoir que l’autorité compétente pour décider de la détention provisoire serait une collégialité.

A chaque fois, ces lois furent abrogées avant que leurs dispositions ne soient rentrées en vigueur.

Je pourrais multiplier les exemples, s’agissant notamment de la problématique des seuils de placement en détention provisoire ou de la question de l’intervention de l’avocat en garde à vue mais il serait trop long de les égrener tous dans ces propos introductifs.

Il importe toutefois de souligner combien ces revirements peuvent être source d’insécurité juridique.

 

1.2.-. Ma deuxième observation sur le diagnostic que l’on peut faire du code de procédure pénale porte sur le constat de l’émiettement de notre procédure.

Il n’y a plus en effet une procédure pénale cohérente, mais plusieurs procédures pénales juxtaposées, aux régimes juridiques différents.

Ce constat trouve d’ailleurs une illustration forte avec la création par la loi du 9 mars 2004 dite “Perben 2" d’un titre 23 ème dans le code de procédure pénale regroupant 39 articles et traitant de la procédure applicable à la criminalité et à la délinquance organisée et qui constitue en quelque sorte un “code dans le code”.
Avant cette loi, je rappellerai que faisaient déjà l’objet de dispositifs particuliers la lutte contre les stupéfiants et la lutte contre le proxénétisme et bien évidemment les dispositions spécifiques de lutte contre terrorisme dont la pièce fondatrice est la loi du 9 septembre 1986.

Il ne s’agit pas toutefois ici de critiquer ces régimes particuliers, qui correspondent à une volonté de répondre mieux à des phénomènes particuliers de délinquance.

 

1.3.- Cet émiettement se caractérise également, et c’est ma troisième observation sur le diagnostic, par le constat d’une réforme de la carte judiciaire de la justice pénale qui ne dit pas son nom.

En effet, la création des pôles régionaux de lutte contre la délinquance économique et financière par la loi du 6 août 1975, la création du pôle national anti-terroriste en 1986 et l’institution des pôles inter-régionaux de lutte contre la criminalité organisée et de la lutte contre la délinquance économique et financière par la loi du 9 mars 2004 marquent une lente évolution, qui préfigure incontestablement une nouvelle carte judiciaire de la justice pénale.

1.4.- Je citerai enfin, et une séance sera consacrée à cette question, la constitutionnalisation de la matière pénale qui s’est emparée de l’ensemble de la matière et de la problématique des décisions du Conseil constitutionnel et de ses réserves d’interprétation.

Les nombreuses réserves d’interprétation posent en effet le problème de leur application par le juge pénal. La force de la constitutionnalisation de la matière pénale, dont il faut se féliciter, ne représente t-elle pas à cet égard une faiblesse, voir une fragilisation de la matière.

Telle sera l’enjeu de la 3ème conférence.

 

2.- Ma deuxième série d’observation porte sur le fait que dans le maquis des tâtonnements, des hésitations et des revirements du législateur, il y a, à certains égards, une évolution qui permet de trouver une relative cohérence dans l’évolution récente de notre procédure pénale.

Je rappellerai tout d’abord que l’encadrement par la norme internationale et l’influence de la Convention européenne des droits de l’Homme et de la jurisprudence de la Cour de Strasbourg, à l’origine de nombreuses réformes, sont de nature à apporter une certaine forme d’harmonisation de la procédure pénale, ainsi que le montrera certainement la 4ème conférence consacrée à l’influence de la
norme internationale.

 

En droit interne aussi, une évolution semble s’opérer dans le maquis des réformes.

En effet, afin de répondre à l’impératif d’une réponse pénale systématique, inscrite dorénavant dans la loi du 9 mars 2004, dans un contexte d’augmentation des plaintes, une évolution semble se distinguer.

Cette évolution se caractérise : en premier lieu, par l’augmentation des pouvoirs du parquet dans l’éventail des réponses pénales et en second lieu, par l’augmentation des pouvoirs du parquet dans le cadre de l’enquête, au détriment notamment du juge d’instruction.

1.- En premier lieu, l’élargissement des pouvoirs du parquet dans les réponses pénales, s’est caractérisée par le développement de la troisième voie, ou de ce que l’on appelle également le “traitement autonome” par le parquet des faits délictueux :

c’est l’institutionnalisation de la médiation pénale en 1993 et l’instauration en 1999 de l’emblématique “rappel à la loi” et de la composition pénale.

Cette évolution s’est accompagnée, j’y reviendrai, d’une modification du rôle du procureur de la République par rapport au juge.

- L’élargissement des pouvoirs du parquet dans l’éventail des réponses pénales s’est également manifesté, afin de traiter le contentieux de masse, par la création dans la loi du 9 septembre 2002 de l’ordonnance pénale délictuelle, inspirée de l’ordonnance pénale contraventionnelle créé en 1972.

- Cet élargissement s’est enfin manifesté par la loi du 9 mars 2004 avec la procédure de comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité.

 

L’ensemble de ces procédures ont profondément changé le rôle du parquet et son positionnement par rapport au juge.

Le choix du magistrat du parquet n’est plus seulement binaire, afin de savoir, en application du principe d’opportunité des poursuites si des poursuites doivent être exercées ou non.

Le magistrat du parquet exerce désormais et en quelque sorte un pré-jugement consistant dans le choix de la réponse pénale, qui est un choix fondamental en terme de sanction.

On constate donc que la répartition des compétences entre le magistrat du parquet et le magistrat du siège a progressivement évolué au cours de ces dix dernières années.

D’une certaine manière, on peut dire que l’acte de juger s’est partiellement déplacé.

Le juge n’intervient plus seulement dans sa “fonction jugeante”, mais dans sa fonction d’homologation ou de validation, comme c’est le cas pour la composition pénale ou la procédure de comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité.

 

2. En second lieu, parallèlement à cet élargissement des réponses pénales et des prérogatives du procureur de la République par rapport au juge, on peut constater un renforcement des pouvoirs du parquet dans le cadre de l’enquête.

C’est ainsi que depuis la loi du 23 juin 1999, le parquet peut faire procéder à des examens techniques -ce sont parfois de véritables expertises-, qui permettent donc au ministère public de faire juger directement devant le tribunal correctionnel des procédures qui nécessitaient auparavant d’ouvrir une information judiciaire.

Les lois récentes du 18 mars 2003 et surtout du 9 mars 2004 ont encore accentué ce mécanisme puisque dorénavant, en matière de criminalité organisée, des écoutes téléphoniques peuvent être effectuées dans le cadre de l’enquête de flagrance ou de l’enquête préliminaire, sous le contrôle bien évidemment du juge, alors qu’auparavant, l’ouverture d’une information judiciaire était obligatoire pour procéder à ces investigations.

 

Cette extension des pouvoirs du parquet dans le cadre de l’enquête doit par ailleurs être rapprochée de l’extension du champ d’application de la comparution immédiate par la loi du 9 septembre 2002.

 

Cette lame de fond pose une problématique importante qui est au coeur du constat de l’émiettement de la procédure pénale.

On s’aperçoit en effet que selon la décision prise par le procureur de la République, le régime juridique de protection de la personne poursuivie ne sera pas le même.

 

En effet, selon qu’une information judiciaire sera ouverte ou pas, la personne poursuivie ne bénéficiera pas des mêmes garanties.

Il y a incontestablement ici des pistes de réflexion à approfondir.

Dans un système où l’information judiciaire devient l’exception - elle reste certes obligatoire en matière criminelle - et où les poursuites directes devant le tribunal deviennent la règle, n’est-il pas temps de réfléchir à un rééquilibrage des droits de la défense pendant l’enquête ?

Il s’agirait par exemple de la possibilité pour l’avocat d’avoir accès à la procédure, ou de la possibilité de demander des actes.

En tout état de cause, ce constat m’amène à une observation plus générale.

Dans un système pénal où le curseur des compétences respectives du magistrat du parquet et du siège s’est déplacé, où la décision du magistrat du parquet est en quelque sorte une partie intégrante du jugement, il importe plus que jamais que les fonctions de poursuite demeurent entre les mains de magistrats, qui au terme de l’article 66 de la Constitution, sont gardiens des libertés individuelles.

Je rappellerai d’un point de vue historique que la spécificité du ministère public, à la fois organe de poursuite et gardien des libertés individuelles, remonte à ma connaissance à la grande ordonnance de Philippe le Bel du 23 mars 1303 énonçant la formule du serment des gens du roi et montrant que l’accusateur doit également avoir en charge la recherche de la vérité et la bonne application de la loi.

Je crois en tous les cas que nous sommes arrivés à la fin d’un cycle, et que l’amoindrissement des pouvoirs du juge et tout particulièrement du juge d’instruction, conduit à s’interroger sur l’avenir de la procédure pénale.

Tel sera notamment l’objet des deux dernières conférences portant sur les voies de la cohérence et l’avenir de la procédure pénale, dans une perspective d’une justice européenne, éclairée par l’apport du droit comparé qui nous éclairera sur les avantages et les inconvénients de la procédure accusatoire.

 

3. Je voudrais pour terminer et de manière rapide évoquer ce que l’on peut appeler le “paradoxe de la procédure pénale”.

Depuis 1958, le code de procédure pénale a évolué vers plus de liberté et de garanties pour le justiciable.

Je citerai notamment l’importante loi du 17 juillet 1970 réformant profondément la détention préventive, la loi du 6 août 1975 prévoyant la présence d’un avocat auprès de l’inculpé avant que ne soit prise la décision de placer en détention.

C’est encore la loi du 2 février 1981 dite “sécurité et liberté” qui supprime - ne l’oublions pas- le mandat de dépôt du parquet ou la loi du 9 juillet 1984 qui instaure un débat contradictoire pour le placement en détention provisoire ;

c’est encore l’intervention de l’avocat en garde à vue prévue pour la première fois par la loi du 4 janvier 1993.

Comment ne pas rappeler les avancées décisives de la loi du 15 juin 2000, instaurant l’appel en matière criminelle et la juridiciarisation de l’application des peines, sans compter l’adoption d’un article préliminaire contenant les principes directeurs de la procédure pénale.

 

Comment se fait-il donc que de manière paradoxale le code de procédure pénale, qui apparaît donc à bien des égards très protecteur ne permette pas d’éviter de graves dysfonctionnements ?

Je n’ai pas de réponse à cette question : juste peut-être quelques hypothèses.

Comme j’ai déjà eu l’occasion de le dire, une première hypothèse est que notre code de procédure pénale incite à une lecture orientant le regard sur le dossier davantage que sur la perspective du procès.

Nous percevons la procédure comme une succession de séquences indépendantes sans avoir suffisamment à l’esprit que chaque phase doit s’accompagner d’un contrôle de la précédente.

La question se pose également de la réalité des contrôles dans un système morcelé.

La perspective du procès n’est pas suffisamment prise en considération, chaque phase de la procédure apparaissant comme des séquences cloisonnées.

La seconde hypothèse est le caractère illusoire du contrôle.

Les contrôles existent, ceux du procureur de la République, ceux du juge des libertés et de la détention, de la chambre de l’instruction.

Mais ces contrôles ne sont-ils pas par trop formels ?

 

Ces quelques observations sur le paradoxe de notre code de procédure pénale montre en réalité que la question de la justice pénale n’est pas seulement liée au texte et au code de procédure pénale.

Elles montrent que le salut ne saurait être recherché dans une simple réforme du code de procédure pénale.

La réforme est certes inéluctable, mais les problématiques sont plus larges, puisqu’elle touche aux pratiques, aux mentalités, et je n’aborde pas ici la problématique du recours à la détention provisoire qui semble accréditer l’idée que la détention s’apprécie principalement au regard de la gravité des faits, même non définitivement jugés, plutôt que de critères objectifs liés aux nécessités de l’enquête.

Les voies de la cohérence sont donc à rechercher dans le code, mais également, en dehors du code, dans les pratiques et les mentalités et de manière plus générale, dans l’organisation de notre Justice.

Rechercher les voies de la cohérence pour être plus juste renvoie aux préceptes du chancelier DAGUESSEAU dans sa 11ème Mercuriale intitulé “La vraie et la fausse justice” :

“Vouloir paraître juste, sans l’être en effet, c’est le comble de l’injustice”.