L’application aux Pays Bas des principes generaux
du droit communautaire, notamment les principes de securite
juridique, de confiance legitime, de bonne foi
et celui de la proportionnalité

1. Introduction

Les principes généraux du droit communautaire, qu’on pourrait voir comme des principes de base, sont ceux de l’application directe de (certaines) règles du droit européen(1) et de la priorité de ces règles sur les dispositions de droit interne des Etats-membres(2). Si l’on peut considérer les principes matériels tels que celui de la sécurité juridique comme des règles d’effet direct - ce qui est, à mon avis, le cas(3) - , il n’existe pratiquement pas de problème. Au regard d’affaires dont le règlement dépend, partiellement ou entièrement, du droit communautaire, le juge national est tenu d’appliquer les principes généraux de ce droit, même si son droit national ne les connaît pas.

On peut approcher le problème aussi d’un autre côté. Quand le juge national s’occupe d’une affaire dans laquelle la décision dépend d’une règle de droit communautaire qui est d’effet direct, ce juge fonctionne en même temps comme juge communautaire et il lui faut donc tenir compte des principes généraux du droit communautaire.

Si je terminais ce rapport ici, cela contribuerait peut-être à la simplification des discussions. Cependant, la réalité pourrait se montrer moins simple. Les juges ont une tendance naturelle et compréhensible à avoir recours aux notions qui leur sont familières. Or, confrontés à un principe général du droit communautaire, existant également dans leur droit national, ils tâcheront probablement d’interpréter ce principe de la façon qui leur est familière, c’est-à-dire suivant les lignes d’interprétation nationale. D’autre part, confrontés avec un tel principe qui n’existe pas dans leur droit national, ils risqueront de se sentir dépaysés.

Il est vrai que la Cour de Justice européenne a emprunté les principes généraux communautaires des principes communs dans la tradition des Etats-membres(4). Toujours est-il qu’il y a des principes communautaires qu’on ne trouve pas dans certains pays membres. Les Pays Bas, par exemple, ne connaissent pas le principe de la réglementation polyglotte(5).

Il est évident que le droit communautaire connaît davantage de principes généraux que les quatre qui sont à l’ordre du jour du colloque, à savoir les principes de la sécurité juridique, de la confiance légitime, de bonne foi et celui de proportionnalité. Je cite entre autres le principe d’égalité. Je partirai de l’hypothèse que les quatre principes mentionnés serviront à titre d’exemples, afin de concentrer les discussions, et je m’y limiterai.

2. Le principe de la sécurité juridique

En droit communautaire, ce principe a été développé sur la base de cas particuliers :

la législation communautaire doit être claire et son application prévisible pour tous ceux qui sont concernés. Cet impératif de sécurité juridique requiert que tout acte visant à créer des effets juridiques emprunte sa force obligatoire à une disposition du droit communautaire qui doit expressément être indiquée comme base légale et qui prescrit la forme juridique dont l’acte doit être revêtu’(6) ;

’(...) si en règle générale, le principe de la sécurité des situations juridiques s’oppose à ce que la portée dans le temps d’un acte communautaire voit son point de départ fixé à une date antérieure à sa publication, il peut en être autrement, à titre exceptionnel, lorsque le but à atteindre l’exige et lorsque la confiance légitime des intéressés est dûment respectée(7) ;

’le principe de la sécurité juridique (...) exige notamment qu’une réglementation imposant des charges au contribuable soit claire et précise’(8).

En droit néerlandais, le noyau du principe de la sécurité juridique est constitué par la prévisibilité. En pratique, on demande :

- que les règles de droit soient claires et bien définies ;

- que la rétroactivité n’est en principe pas admise ; une exception est parfois acceptée pour des règles favorisantes, mais aucune exception n’est faite pour les dispositions sanction pénale(9) ;

- les espoirs suscités doivent être honorés (principe de confiance).

Dans les affaires-Racke et-Süderdithmarschen, la Cour de Justice européenne, en acceptant la rétroactivité des réglementations ’lorsque le but à atteindre l’exige’, a choisi une attitude plus large que les juges néerlandais permettraient. Pourtant, les différences ne sont pas grandes. La Cour européenne reconnaît qu’en règle générale les dispositions législatives ne doivent pas être interprétées d’une telle façon qu’elles obtiennent une force rétroactive(10).

D’autre part, un juge administratif néerlandais(11) jugeait que l’effet protecteur du principe de sécurité juridique communautaire implique que les Etats membres respectent les restrictions temporelles apportées par la Cour de Justice européenne à une règle de droit communautaire(12). De ce fait, on ne pouvait plus invoquer la jurisprudence du passé.

Un autre juge administratif néerlandais a jugé(13) que l’exécution d’un règlement européen qui demandait certaines connaissances professionnelles des agriculteurs avant d’entrer en ligne de compte pour des subventions déterminées exigeait, pour des raisons de sécurité juridique, une loi. Une ligne politique informelle était jugée insuffisante.

3. Le principe de confiance

Le principe de confiance veut dire que les autorités administratives sont tenues d’honorer les espoirs qu’elles ont suscités. Ce principe constitue une conséquence logique du principe de sécurité juridique. Quand-même, les deux principes ne sont pas identiques. La sécurité juridique garantit les droits obtenus, la confiance, le respect de la parole donnée qui peut, mais ne doit pas toujours, créer un titre juridique.

La Cour européenne a jugé que ’dans le cadre d’un recours en vertu de l’article 173(14) le principe en question [de confiance] fait partie de l’ordre juridique communautaire, de sorte que sa méconnaissance constituerait une « violation du traité ou de toute règle de droit relative son application », au sens de l’article cité’. Pourtant, ’la circonstance que la Commission avait, en ce qui concerne les exportations antérieures comparables à celles envisagées par la requérante, calculé la compensation sur des bases certes plus avantageuses mais dépassant l’objectif des règlements 9...), ne pouvait pas conférer à la requérante un droit au maintien de ces calculations inexactes’(15).

Les limites du principe de confiance dans le droit communautaire sont assez étroites. Cela est démontré par l’affaire-Binder. La République fédérale d’Allemagne avait fixé un tarif douanier pour certaines importations en provenance de la Yougoslavie, qui était plus bas que le tarif fixé par un accord entre la CEE et la Yougoslavie. Par erreur, les autorités allemandes s’étaient basées sur une proposition de cet accord faite par la Commission et non pas sur le texte définitif. La Cour rappelait ’que Binder est un opérateur économique professionnel, dont l’activité consiste, pour l’essentiel, en des opérations d’import-export. Une telle société ne peut fonder une confiance légitime quant au taux de droit applicable, sur l’existence d’une proposition de la Commission représentant ce taux et sur son insertion dans un tarif d’usage national. Il n’apparaît, dès lors, pas démesuré d’exiger de cet opérateur économique qu’il s’assure, par la lecture des Journaux officiels pertinents, du droit communautaire applicable aux opérations qu’il effectue (...)’(16).

Il résulte de ce qui précède qu’en droit communautaire il n’existe pas de marge pour faire prévaloir le principe de confiance sur le texte de la loi (application contra legem). En droit néerlandais, les principes généraux du droit, en particulier le principe de confiance, peuvent prévaloir sur des règles strictes de la loi, si l’application rigoureuse de ces dernières serait, dans un cas particulier, contraire aux notions générales de justice. Il va sans dire qu’une telle dérogation au texte de la loi ne peut être appliquée qu’au cas où cette dérogation sert au profit du justiciable.

Il n’est pas étonnant que la Cour européenne a, dans une jurisprudence constante, refusé de reconnaître une dérogation du droit communautaire sur la base du principe de confiance ou d’autres principes généraux : ’(...) le principe de la protection de la confiance légitime ne peut être invoqué à l’encontre d’une disposition précise d’un texte de droit communautaire et que le comportement d’une autorité nationale chargée d’appliquer le droit communautaire, qui est en contradiction avec ce dernier, ne saurait fonder dans le chef d’un opérateur économique, une confiance légitime à bénéficier d’un traitement contraire au droit communautaire.’(17)A juste titre, la Cour pouvait craindre qu’une telle application de principes généraux causerait des distorsions entre les Etats-membres.

Les juges néerlandais ont suivi cette jurisprudence. Un juge administratif a décidé que des entreprises ne peuvent faire valoir des assurances données par les autorités nationales compétentes à l ’encontre de dispositions de règlements communautaires(18). Ces décisions n’excluent pas, cependant, que des entreprises dans une telle situation peuvent réclamer une indemnisation financière.

L’exigence de l’effet utile du droit communautaire marque des limites strictes à l’application du principe de confiance suivant le droit national. Ceci est évident pour des aides nationales qui se sont avérées contraires aux règles européennes. Les entreprises n’ont pas toujours un droit à recevoir les aides dans une situation pareille et, le cas échéant, elles sont même tenues de restituer les montants reçus.

’Il ressort de la jurisprudence de la Cour que les litiges relatifs à la récupération de montants indûment versés en vertu du droit communautaire doivent, en l’absence de dispositions communautaires, être tranchés par les juridictions nationales, en application de leur droit national, sous réserve des limites qu’impose le droit communautaire, en ce sens que les modalités prévues par le droit national ne peuvent aboutir à rendre pratiquement impossible ou excessivement difficile la mise en oeuvre de la réglementation communautaire et que l’application de la législation nationale doit se faire d’une façon non discriminatoire par rapport aux procédures visant à trancher des litiges nationaux du même type.’(19)

’Si le droit national soumet le retrait d’un acte administratif irrégulier à l’appréciation des différents intérêts en cause, à savoir, d’une part, l’intérêt général au retrait de l’acte et, d’autre part, la protection de la confiance de son destinataire, l’intérêt de la Communauté doit être pleinement pris en considération (...) le droit communautaire ne s’oppose pas à la prise en considération par la législation nationale concernée, pour l’exclusion d’une répétition d’aides communautaires indûment versées, de la protection de la confiance légitime.’(20)

Cependant, l’application de cette dernière est limitée par le principe de la bonne foi, traité ci-dessous.

4. Le principe de la bonne foi

’Ce n’est qu’à la condition qu’elles aient été de bonne foi quant à la conformité de la marchandise avec la déclaration qu’elles ont déposée en vue de recevoir la restitution en cause que les entreprises exportatrices sont en mesure d’en contester la répétition. Afin de savoir si tel est le cas, il y a lieu d’examiner, d’une part, si les entreprises exportatrices ayant elles-mêmes rédigé, en vue d’obtenir des restitutions, la déclaration comportant une description de la marchandise peuvent, en dépit de ce fait, exciper de leur bonne foi, et d’autre part, si, pour être de bonne foi, elles auraient été tenues de procéder à des inspections de la marchandise ou du procédé de fabrication.’(21)

Le principe de la bonne foi est une notion juridique centrale. Il est valable dans les relations entre les justiciables, autant que dans les relations (dans les deux sens) entre les autorités publiques et les justiciables et aussi dans les relations entre autorités publiques, par exemple entre les autorités communautaires et les autorités nationales.

Les juges sont habitués à son application. Je ne pense pas qu’en tant que règle générale ce principe posera des problèmes importants. Evidemment le principe pourra poser des problèmes dans les affaires individuelles, notamment le problème de déterminer si quelqu’un a agi de bonne foi ou bien de mauvaise foi, ce qui est une question d’établissement des faits et de leur appréciation.

On peut imaginer des cas où l’exécution d’un contrat de bonne foi porte préjudice au respect d’une règle de droit communautaire, ou bien où l’exécution en conformité avec le droit communautaire sera incompatible avec la bonne foi. Je ne pense pas qu’on puisse résoudre ce genre de problèmes d’une manière abstraite. Il faut essayer de faire une évaluation de tous les éléments afin d’atteindre un équilibre.

5. Le principe de la proportionnalité

Ce principe joue un rôle très important dans la jurisprudence européenne(22). Le principe détermine les limites de l’action de la Communauté, comme le dit l’article 5 (ex 3B) du Traité CE. Un exemple fameux dans le champs de la libre circulation de marchandises était l’arrêt Dassonville(23). La Cour fondait une règle de raison (rule of reason) sur le principe de proportionnalité. Des restrictions à la libre circulation ne sont admissibles que dans la mesure où elles sont indispensables pour la protection de la santé et de la vie des personnes.

En matière de politique agricole commune, une fonction du principe de proportionnalité est de contrôler le bien-fondé de sanctions. ’Il convient (...) d’examiner si la disposition qui fait l’objet de la question préjudicielle(24) est conforme au principe de proportionnalité, principe selon lequel la règle doit aller au-delà de ce qui est opportun et nécessaire pour atteindre le but poursuivi ; plus particulièrement, les moyens utilisés pour atteindre le but assigné à la règle doivent être en accord avec l’importance de cet objectif et nécessaires pour l’atteindre.’(25)

Le droit néerlandais connaît le principe de proportionnalité, notamment en droit administratif. L’application ce principe est d’origine assez récente et il a été introduit sous l’influence du droit européen. Un exemple de sa naissance en droit néerlandais constitue l’affaire De Peijper(26). La Cour européenne avait décidé que des règles ou pratiques nationales menant à des restrictions des importations de produits pharmaceutiques ne sont compatibles avec le Traité CEE que dans la mesure où elles sont indispensables pour la protection de la vie des personnes. Dans une affaire comparable, le Hoge Raad (cour de cassation) s’est basé directement sur le principe communautaire(27).

6. Les principes généraux du droit communautaire et le juge national

Il résulte de ce qui précède que les juridictions nationales, lorsqu’elles appliquent des règles du droit communautaire, sont tenues de se baser sur les principes généraux du droit communautaire également. Le cas échéant, elles ont la faculté ou bien elles sont tenues de solliciter une décision préjudicielle. Une telle décision peut se rapporter aux principes généraux. Une règle de droit national empêchant la mise en oeuvre de la procédure prévue à l’article 234 (ex article 177) du Traité CE doit être écartée(28).

Il incombe aux juridictions nationales, par application du principe de coopération énoncé à l’article 10 (ex article 5) du Traité, d’assurer la protection juridique découlant pour les justiciables de l’effet direct des dispositions du droit communautaire(29). Par ailleurs, la Cour a jugé que ’dans une procédure portant sur des droits et obligations civiles dont les parties disposent librement, il appartient au juge national d’appliquer les dispositions des articles 3, sous f(30), 85, 86 et 90(31), même lorsque la partie qui a intérêt à leur application ne les a pas invoquées, dans le cas où son droit national lui permet une telle application.’(32)

Les derniers mots de cette citation sont importants, puisque la Cour, dans ce même arrêt, a ajouté : ’que le droit communautaire n’impose pas aux juridictions nationales de soulever d’office un moyen tiré de la violation de dispositions communautaires, lorsque l’examen de ce moyen les obligerait à renoncer à la passivité qui leur incombe, en sortant des limites du litige tel qu’il a été circonscrit par les parties et en se fondant sur d’autres faits et circonstances que ceux sur lesquels la partie qui a intérêt à l’application desdites dispositions a fondé sa demande.’

Par conséquent, le juge civil néerlandais ne sera pas toujours en mesure d’appliquer les règles et les principes généraux du droit communautaire. Il est lié par les limites que les parties en ont tirées. D’autre part, le juge pénal et le juge administratif (y compris le juge fiscal) ont plus de liberté, quoique les juges administratifs n’aient pas non plus le pouvoir de dépasser les limites du litige.

En général, une partie a intérêt à l’application des principes généraux du droit communautaire, ce qui donne au juge la faculté et le devoir d’examiner et, le cas échéant, d’appliquer ces principes.

Jusqu’à présent, l’application des principes généraux du droit communautaire n’a, aux Pays Bas, pas confronté les juges à des problèmes extraordinaires.

1. 1. Cour de Justice CE 5 février 1962, aff. 26/62, rec. 1963, p. 1 (Van Gend & Loos).

2. 2. Cour de Justice CE15 juillet 1964, aff. 6/64, Rec. 1964, p. 585 (Costa/ENEL).

3. 3. V. Cour de Justice CE 5 mars 1996, aff. C-49/93, Rec. 1996, p. I-1029 (Brasserie du Pêcheur)

4. 4. V. Cour de Justice CE 10 juillet1984, aff. 63/83, Rec. 1984, p. 2689 (Kent Kirk).

5. 5. Cour de Justice CE 3 mars 1977, aff. 80/76, Rec. `977, p. 425 (North Kerry Milk Products).

6. 6. Cour de Justice CE16 juin 1993, aff. C-325/91, rec. 1993, p. I-3283 (France/Commission).

7. 7. Cour de Justice CE25 janvier 1979, aff. 98/78, Rec. 1979, p. 69 (Racke) ; 21 février 1981, aff. jointes C- 143/88 et C-92/89, Rec. 1991, p. I-415 (Zuckerfabrik Süderdithmarschen).

8. 8 Cour de Justice CE13 février 1996, aff. C-143/93, Rec. 1996, p. I-450 (Van Es).

9. 9. Art. 7 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales ; art. 16 de la constitution néerlandaise.

10. 10. Cour de Justice CE12 novembre 198, aff. 212-217/80, Rec. 1981, p. 2735 (Salumi).

11. 11. Le Conseil central d’appl (Cour supérieure pour la sécurité sociale) dans un jugement du 26 novembre 1998, Tijdschrift voor Administratief Recht 1999, no. 23.

12. 12. Cour de Justice CE 17 mai 1990, aff. C-262/88, rec. 1960, p. I-1889 (Barber).

13. 13. La Section pour la juridiction administrative du Conseil d’tat. Jugement du 25 mai 1992, Administratiefrechtelijke Beslissingen 1992, no. 610.

14. 14. Actuellement : article 230.

15. 15. Cour de Justice CE 2 mai 1978, aff. 112/77, Rec. 1978, p. 1019 (Töpfer).

16. 16. Cour de Justice CE 12 juillet 1989, aff. 161/88, Rec. 1989p. 2433 (Binder).

17. 17. Cour de Justice CE 26 avril 1988, aff. 316/86, Rec. 1988, p. 2213 (Krücken). Une décision pareille était donnée dans l’arrêt du 15 décembre 1982, aff. 5/82, Rec. 1982, p. 4601 (Maizena).

18. 18. Collège d’appl pour les entreprises (Cour supérieure pour le droit économique) 15 juillet 1988 (Frico) et 5 juillet 1991 (Rometra) ; ces décisions sont publiées dans un recueil de jurisprudence dudit Collège, 1988, no. 52 et 1991, no 48.

19. 19. Cour de Justice CE 12 mai 1998, aff. 366/95, rec. 1998, p. I-2661(Steff-Houlber Export e.a.).

20. 20. Cour de Justice CE 21 septembre 1983, aff. 205-215/82, Rec. 1983, p. 2631 (Deutsche Milchkontor).

21. 21. Cour de Justice arrêt Steff-Houlber Export e.a., v. note no. 20.

22. 1. N. Emiliou, The Principle of Proportionality in European Law, 1996 comptait la fin de l’année 1994 dj plus de 500 affaires dans lesquelles la Cour s’était occupée du principe de proportionnalité, le plus souvent dans le contexte de la libre circulation de marchandises, services et personnes en dans celui de la politique agricole commune.

23. 2. Cour de Justice CE 11 juillet 1974, aff. 8/74, Rec. 1974, p. 837.

24. 3. Un article d’un règlement de la Commission relatif aux déclarations de récolte, de production et de stocks de produits du secteur viti-vinicole.

25. 4. Avocat-général Tesauro dans ses conclusion précédant l’arrêt de la Cour de Justice CE du 21 janvier 1992, aff. C-319/90, Rec. 1992, p. I-203 (Pressler).

26. 5. Cour de Justice CE 20 mai 1975, aff. 104/75, Rec. 1976, 613 (procédure pénale contre A. de Peijper, directeur de Centrafarm B.V.).

27. 6. Hoge Raad 5 novembre 1986, Nederlandse Jurisprudentie 1986, 280.

28. 7. Cour de Justice CE 16 janvier 1974, affaire 166/73, Rec. 1974, p. 33 (Rheinmühlen).

29. 8. Cour de Justice CE 19 juin 1990, affaire C-213/98, Rec. p. I-2433 (Factorame e.a.).

30. 9. Actuellement article 3, sous g.

31. 10. Actuellement articles 81, 82 et 86.

32. 11. Cour de Justice 14 décembre 1995, aff. C-430 et 431/93, Rec. 1995, p. I-4705 (Van Schijndel et Van Veen).