Commission de réflexion sur la réforme de la Cour de cassation (2017)

LIVRE I. RÉFORMER

TITRE I. INSTAURER UN MODE RATIONALISÉ DE TRAITEMENT DIFFÉRENCIÉ DES POURVOIS, IMPLIQUANT UN RÔLE RENOUVELÉ POUR LE PARQUET GÉNÉRAL

Il s’agit, à moyen terme, d’aboutir à un système de gestion des pourvois intégrant une étape préalable de repérage, de tri et de pré-orientation qui permette de traiter rapidement et en mode simplifié les affaires les plus simples, afin de consacrer le temps et les moyens nécessaires aux affaires estimées les plus importantes, et toujours garantir leur haut niveau de qualité. Cette organisation, qui s’appuie sur les acquis des expériences, à la Cour de cassation et dans d’autres juridictions suprêmes, implique aussi un rôle renouvelé des magistrats du parquet général qui seraient ainsi mis en mesure d’intervenir plus en amont dans le processus de repérage et d’orientation, ainsi que, si nécessaire, lors d’une phase d’instruction du dossier, dans le circuit dit « approfondi ». Ce rôle renouvelé du parquet général et l’apport de son intervention offriraient une voie pour sortir de l’impasse résultant de la réduction de sa place procédurale depuis 2002 sans qu’une solution alternative ait été construite depuis, nonobstant l’augmentation de ses effectifs.

 

Les circuits différenciés

Nota : sauf mention particulière, les propositions concernent toutes les chambres. Lorsqu’elles ne concernent que les chambres civiles, elles sont suivies d’une mention (Civ.). Les dispositions ne concernant que la chambre criminelle sont suivies d’une mention (Crim.).

1. Proposition : instaurer, par instruction générale du premier président, en tenant compte des expériences et spécificités de chaque chambre, trois circuits différenciés clairement identifiés pour le traitement des affaires, avec des passerelles toujours possibles : un circuit court pour les affaires « simples », un circuit approfondi pour les affaires dites « importantes », le circuit dit «  ordinaire  » s’appliquant par défaut aux pourvois n’entrant pas a priori dans l’une de ces deux catégories. Possibilité dans un second temps d’inscrire ces circuits procéduraux dans un texte réglementaire ou législatif (notamment si la composition des formations de jugement en est affectée).

2. Proposition : instaurer, par instruction générale du premier président, un modèle-type d’organisation, adaptable à chaque chambre, pour mettre en place une étape préalable de repérage, de tri et de pré-orientation des pourvois (Civ.).

2 bis. Proposition : Hormis pour les affaires dites « à délais » ou relatives à des décisions « avant-dire droit », instaurer à la chambre criminelle, par instruction générale du premier président, comme dans les chambres civiles, un modèle d’organisation en vue de la mise en place d’une étape préalable de repérage, de tri et de pré-orientation des dossiers (Crim.).

3. Proposition : affecter un magistrat honoraire de la Cour de cassation (loi organique du 8 août 2016), si possible ancien membre de la chambre, auprès de chaque président de chambre pour l’assister dans la mise en œuvre de la nouvelle organisation notamment au stade de l’étape préalable de repérage, de tri et de pré-orientation des pourvois.

4. Proposition : affecter un juriste assistant (loi J21 du 18 novembre 2016) auprès de chaque président de chambre pour l’assister dans la nouvelle organisation notamment au stade de l’étape préalable de repérage, de tri et de pré-orientation des pourvois.

5. Proposition : associer le parquet général à l’orientation des dossiers dans les différentes options de circuits différenciés. Adapter la GED (gestion électronique des documents) pour donner au parquet général l’accès aux dossiers dès leur réception par le greffe de la chambre.

6. Proposition : prévoir une distribution des dossiers dès la phase de pré-orientation tant pour le siège (désignation du rapporteur par le président ou le doyen) que pour le parquet général (désignation par le premier avocat général).

7. Proposition : finaliser au sein du groupe de travail sur la mise en œuvre de l’informatisation (groupe GED) les évolutions à apporter à l’application « Nomos » et au bureau virtuel pour que chaque pourvoi soit attribué à un avocat général dès le stade de l’orientation des dossiers dans l’un des circuits de traitement différencié.

8. Proposition : créer dans chaque chambre une instance permanente de concertation et d’échanges entre magistrats du siège, du parquet général et greffe.

 

Le traitement de l’urgence

9. Proposition : renforcer le traitement de l’urgence (articles 1009 et 1012 CPC), sur le modèle existant en matière d’enlèvement illicite d’enfant ou d’hospitalisation sans consentement (Civ.).

10. Proposition partagée avec les avocats aux Conseils : instaurer un pourvoi-liberté (Civ.).

11. Proposition : en matière d’urgence, accorder l’aide juridictionnelle provisoire à la partie qui en demande le bénéfice sous réserve que la condition de ressources semble satisfaite (Civ.).

 

Le circuit court et le traitement simplifié

12. Proposition : prévoir une orientation vers le circuit court des rejets non spécialement motivés/non-admissions, des rejets simples et des cassations simples.

13. Proposition : diffuser des trames de « rapports simplifiés 1014 CPC et 567-1-1 CPP », adaptables aux spécificités de chaque chambre.

14. Proposition : donner au président de chambre ou à son délégué la possibilité de prononcer une « non-admission » : (options)

- après avis d’un conseiller rapporteur

- après avis du parquet général.

Modification de texte nécessaire par voie législative

15. Proposition : donner au président de chambre ou à son délégué la possibilité de prononcer une « non-admission », pour les cas évidents, sans rapport écrit et par ordonnance : (options)

- après avis d’un conseiller rapporteur

- après avis du parquet général.

Modification de texte nécessaire par voie législative et réglementaire (Civ.)

16. Proposition : modifier l’article 567-1-1 du code de procédure pénale, ou créer un nouveau texte à insérer dans le même code, pour permettre de prononcer en matière pénale la non-admission d’un pourvoi irrecevable ou non fondé sur un moyen sérieux de cassation par ordonnance du président de la chambre ou de son délégué : (options)

- après avis d’un conseiller rapporteur

- après avis du parquet général

[- après observations des parties ?]

Modification de texte nécessaire par voie législative (Crim.)

 

Le circuit approfondi pour les affaires signalées comme « importantes »

17. Proposition : systématiser l’expérimentation conduite au SDER pour signaler aux présidents de chambre et aux premiers avocats généraux les affaires dites « importantes », les séries et les contentieux émergents. Intégrer cette fonction dans ses missions (article R. 433-2 du COJ) (Civ.).

18. Proposition : revitaliser auprès de l’ensemble des avocats aux Conseils et des avocats généraux la convention passée en 2012 entre le parquet général et les avocats aux Conseils afin d’aboutir à une mise en œuvre effective du signalement des affaires dites « importantes » relevant du circuit approfondi.

19. Proposition : proposer aux avocats aux Conseils de signaler, dans une fiche accompagnant les mémoires, les affaires qu’ils estiment relever du circuit approfondi et les motifs de ce signalement.

20. Proposition : favoriser les échanges entre rapporteurs, avocats généraux et avocats aux Conseils, pour apprécier dans les affaires dites « importantes » si une séance d’instruction contradictoire est nécessaire, l’avis de l’avocat général pouvant être déposé à tout moment sans attendre le rapport du conseiller.

21. Proposition : favoriser la réalisation de toute consultation externe ou d’étude d’impact (étude d’incidence) par les avocats généraux, d’initiative, sur suggestion du rapporteur ou dans le cadre de l’instruction préparatoire du dossier, documents qui seront versés au dossier s’il y est fait référence dans leurs avis.

22. Proposition : enregistrer les consultations extérieures et études d‘impact en tant que documents autonomes sur la gestion électronique des documents (GED), dans le cadre du débat contradictoire.

23. Proposition : établir un tableau de bord commun de gestion des pourvois afin que le premier président, le procureur général, chaque président de chambre et tous les magistrats de la Cour puissent disposer, par chambre, d’un outil souple d’analyse pour suivre et évaluer la politique juridictionnelle s’appuyant sur le signalement des affaires, l’étape préalable de tri et de pré-orientation vers des circuits différenciés, l’intervention plus en amont et le rôle renforcé du parquet général. 

 

Aide juridictionnelle

(Rappel proposition 11 supra)

24. Proposition : harmoniser les textes du code de procédure civile (article 1014 du code de procédure civile), du code de procédure pénale (article 567-1-1 du code de procédure pénale) et de la loi sur l’aide juridique (article 7, alinéa 3, de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991) relatifs au critère du moyen sérieux de cassation.

25. Proposition : distribuer prioritairement l’examen des demandes d’aide juridictionnelle en fonction de la spécialité contentieuse des membres du bureau d’aide juridictionnelle (BAJ).

26. Proposition : numériser et enregistrer sur la gestion électronique des documents (GED) le rapport établi pour le BAJ, actuellement transmis au seul avocat aux Conseils, afin qu’il soit aussi accessible au conseiller rapporteur et à l’avocat général désigné.

27. Proposition : mettre fin à la pratique interdisant de désigner le rapporteur du bureau d’aide juridictionnelle comme rapporteur du même dossier au sein de la chambre.

TITRE II. RENDRE PLUS COMPRÉHENSIBLES ET MIEUX DIFFUSER LES ARRÊTS DE LA COUR DE CASSATION

 

Motivation

28. Proposition des avocats aux Conseils et partagée avec eux : améliorer la rédaction des mémoires des avocats aux Conseils pour éviter le nombre excessif de moyens et de branches. Créer un groupe ad hoc à cette fin, animé par les avocats aux Conseils.

29. Proposition : concernant les  avis et leur traitement par les chambres (article 41 de la loi J21) :

- utiliser le style direct

- intégrer systématiquement le sous-titre MOTIFS

- citer les précédents.

30. Proposition : pour tous les arrêts, sauf inutilité évidente*, intégrer des subdivisions plus claires selon le plan suivant :

I. – Faits et procédure

II. – Moyens du pourvoi

III. – Motifs de l’arrêt

IV. – Dispositif.

* Notamment :

Les arrêts d’irrecevabilité (qui comportent déjà un titre « sur la recevabilité du pourvoi ») ;

Les arrêts constatant la déchéance du pourvoi ou un désistement ;

Les arrêts de rejet rédigés en formule abrégée (spécialement ceux qui ne comportent que la réponse de la Cour à un pourvoi, sans exposé des faits et du moyen) ;

Les arrêts de cassation exclusivement disciplinaires (articles 4, 16 ou 455 du CPC).

31. Proposition : pour tous les arrêts, sauf inutilité évidente* : 

- numéroter les paragraphes

* Notamment :

Les arrêts d’irrecevabilité (qui comportent déjà un titre « sur la recevabilité du pourvoi ») ;

Les arrêts constatant la déchéance du pourvoi ou un désistement ;

Les arrêts de rejet rédigés en formule abrégée (spécialement ceux qui ne comportent que la réponse de la Cour à un pourvoi, sans exposé des faits et du moyen) ;

Les arrêts de cassation exclusivement disciplinaires (articles 4, 16 ou 455 du CPC).

31 bis. Proposition alternative : pour les seuls arrêts à motivation enrichie :

- numéroter les paragraphes

32. Proposition : pour tous les arrêts :

- supprimer les attendus

32 bis. Proposition alternative : pour tous les arrêts :

- maintenir « l’attendu » uniquement pour la partie « motifs ».

33. Proposition : adopter l’utilisation de la motivation enrichie (au regard notamment des jurisprudences CEDH et CJUE lorsque celles-ci les imposent) pour : les revirements de jurisprudence, la réponse à une question juridique de principe, lorsqu’il est répondu à l’évocation de la violation d’un droit ou d’un principe fondamental, lorsqu’est exercé un « contrôle de proportionnalité », lorsque l’arrêt présente un intérêt pour l’unification de la jurisprudence et le développement du droit, ainsi que pour les questions préjudicielles.

34. Proposition : pour les arrêts à motivation enrichie :

- mentionner les précédents chaque fois que cela apparaît nécessaire, notamment en cas de revirement de jurisprudence ou de non-respect par la cour d’appel d’une jurisprudence constante de la Cour de cassation.

35. Proposition : pour les arrêts à motivation enrichie :

- recourir à une publication maximale (PBRI).

36. Proposition : pour tous les arrêts aux termes desquels est mis en œuvre un contrôle de proportionnalité, appliquer la note méthodologique intégrée au présent rapport élaborée dans le cadre de la commission de réflexion et harmoniser les pratiques des chambres quant à l’exercice de ce contrôle, tant sur la méthode que sur le fond, afin de dégager progressivement une « doctrine de la proportionnalité » de la Cour de cassation.

37. Proposition : pour les arrêts I, généraliser la publication concomitante sur le site internet du texte de l’arrêt et du sommaire, selon la méthode initiée par la chambre sociale.

38. Proposition : harmoniser l’application par les chambres de la classification de publication PBRI.

39. Proposition : expertiser la possibilité, lors de leur publication, d’un mode de signalement spécifique des arrêts dits « importants », notamment ceux faisant l’objet d’une motivation enrichie, ainsi que l’effectue la Cour EDH.

39 bis. Proposition : développer une politique de traduction en anglais des arrêts les plus importants, en s’appuyant sur une évolution plus explicite de la motivation enrichie.

40. Proposition : publier sur le site internet de la Cour de cassation, dans un premier temps pour les seuls arrêts issus du circuit approfondi, le rapport du conseiller et l’avis de l’avocat général.

 

TITRE III. LE RÔLE REPENSÉ DES ACTEURS DE LA PROCÉDURE

La chambre

41. Proposition : mettre en place un projet de service dans chaque chambre associant les magistrats et le greffe, un suivi étant assuré par des réunions régulières. 

42. Proposition : dans le cadre de l’instance permanente, par chambre, de concertation et d’échanges entre magistrats du siège, du parquet général et le greffe (voir proposition 8), et à l’effet de favoriser la généralisation et l’harmonisation des bonnes pratiques des différentes chambres, diffuser périodiquement celles-ci, à l’instar des accords passés entre présidents de chambre et premiers avocats généraux.

43. Proposition : systématiser le recours au tutorat et à la formation continue à destination des nouveaux arrivants.

44. Proposition : créer un « vade-mecum » du rapporteur, disponible sur le bureau virtuel, sous forme dématérialisée afin d’en permettre notamment une actualisation régulière. Outre les règles constituant la technique de cassation et l’ensemble des bonnes pratiques de fonctionnement de la Cour, communes à tous les magistrats et fonctionnaires, cet ouvrage de référence intégrerait les documents déjà existant et les adaptations spécifiques pour chaque chambre (notamment le recueil de « formules » permettant de motiver de manière rapide une « non-admission » ou une cassation simple).

 

Le parquet général

Rappel : les propositions 1, 2, 5-8, 12, 14-19, 20-23, 26, 40, 42 concernent déjà directement le parquet général et son mode d’intervention plus en amont et proactif, et non plus, comme actuellement en matière civile, tardivement et dans un délai contraint une fois le rapport du conseiller déposé.

45. Proposition : renforcer le rôle du parquet général en tant qu’acteur du signalement des dossiers dits importants (lien avec les propositions 17 à 19 et 46).

46. Proposition : diffuser une note méthodologique aux parquets généraux près les cours d’appel pour faciliter leur travail de rédaction des pourvois. Les sensibiliser à leur rôle dans le signalement des pourvois dits importants et des litiges sériels.

47. Proposition : renforcer le rôle des premiers avocats généraux dans l’organisation du parquet général auprès de chaque chambre afin de leur permettre d’assurer la désignation des avocats généraux dès la distribution des affaires et la participation du parquet général à l’étape préalable de repérage, de tri et de pré-orientation dans les circuits courts ou approfondis.

48. Proposition : systématiser l’envoi de l’avis de l’avocat général au président, au doyen et au conseiller rapporteur concomitamment à son versement sur le bureau virtuel.

49. Proposition : systématiser la rédaction d’avis motivés des avocats généraux pour les pourvois relevant du circuit approfondi.

50. Proposition : prévoir auprès de chaque chambre des avocats généraux référents dans certaines matières, notamment pour faciliter la tenue d’audiences regroupant des affaires sur des thématiques proches.

51. Proposition : ainsi que cela est déjà pratiqué par concertation dans certaines chambres, concevoir l’audiencement de façon à regrouper utilement des affaires dites « importantes » afin de limiter le nombre d’avocats généraux appelés à présenter des observations orales à la même audience.

52. Proposition : au regard des réformes organisationnelles adoptées par le bureau suite au présent rapport, renforcer l’harmonisation des pratiques des avocats généraux auprès des chambres, dans la ligne de l’instruction du 23 juin 2015 du procureur général consécutive aux premiers acquis des travaux de la commission de réflexion. 

53. Proposition : harmoniser les pratiques des chambres et des sections en matière de « retours de conférence » aux membres du parquet général, dans des conditions compatibles avec le respect du secret du délibéré.

 

Les rapports institutionnels siège/parquet

L’ensemble des propositions qui précèdent concernant le parquet général sont formulées à droit constant. Un débat de principe existe depuis 2002 au regard des positionnements institutionnels consécutifs à la jurisprudence de la Cour EDH concernant le statut des membres du parquet général près la Cour de cassation et leurs modalités d’intervention dans la procédure. Deux positions juridiques opposées sont exprimées, résumées dans deux propositions exclusives l’une de l’autre.

54. Propositions formulées par le procureur général, notamment au regard de la jurisprudence CEDH Marc Antoine c. France du 4 juin 2013 :

- la participation de l’avocat général à la conférence

- l’assistance de l’avocat général au délibéré.

55. Proposition alternative, émise par des magistrats du siège :

- instaurer un statut de réviseur confié à un conseiller, réforme accompagnée d’un transfert d’effectifs de membres du parquet général.

 

Le greffe et le service informatique

Rappel : services directement concernés par les propositions 1, 2, 5-8, 12, 22, 23, 26, 29-44, 56-61, 64-69.

 

Le SDER et le service de communication

Rappel : services directements concernés par les propositions 17, 35-40.

56. Proposition : confier la présidence du groupe GED (gestion électronique des dossiers) au président de chambre, directeur du SDER, le secrétariat scientifique étant assuré par le chargé de mission jurisprudence du premier président.

57. Proposition : créer au sein du SDER un observatoire de la jurisprudence des tribunaux et cours d’appels assurant, grâce notamment à des partenariats permettant le développement et l’utilisation d’outils de traitement et d’analyse du big data, la veille juridique des décisions des juges du fond (dans un premier temps, de JuriCa) afin de détecter de manière précoce les questions de droit nouvelles se posant dans de nombreux litiges. Le pourvoi dans l’intérêt de la loi et les demandes d’avis pourraient assurer une saisine plus rapide et plus pertinente de la Cour de cassation sur ces questions.

58. Proposition : constituer un groupe de travail Cour de cassation/cours d’appel chargé d’élaborer une trame formelle des arrêts de cours d’appel de nature à faciliter leur harmonisation et leur anonymisation dans la perspective de l’open data. Dans un second temps réaliser ce même travail avec les juridictions de première instance. Associer l’ENM à ces travaux.

 

Les avocats aux Conseils

Rappel : concernés directement par les propositions 18,19, 28, 60-68.

 

LIVRE II. TRANSFORMER

59. Proposition : élaborer un tableau de bord statistique permettant de suivre et d’analyser le traitement des pourvois par type d’affaires et modes procéduraux de traitement, ainsi que les délais et les stocks par type de dossiers et circuits utilisés (voir proposition 23 à disposition de chaque chambre, ici instrument de pilotage de la Cour de cassation, dans le même logiciel avec des outils statistiques plus fins, notamment pour le calcul des délais par type d’affaires).

60. Proposition des avocats aux Conseils : mieux prendre en compte la spécificité de certains contentieux pour limiter les conditions d’ouverture du pourvoi (exemple du contentieux de la saisie immobilière).

61. Proposition partagée avec les avocats aux Conseils : abroger le taux du ressort.

62. Proposition des avocats aux Conseils : faire évoluer la position de la Cour de cassation vers celle du Conseil d’État pour renforcer l’autorité des avis dissuasifs délivrés par les avocats aux Conseils à leurs clients (Ass. plén., 30 juin 1995, pourvoi n° 94-20.302, Bull. 1995, Ass. plén., n° 4).

 

Le filtrage des pourvois

Pour recentrer la Cour de cassation sur son rôle de juridiction suprême judiciaire, une évolution profonde du modèle français de la cassation est nécessaire avec l’instauration d’un mode de régulation des 28 000 pourvois annuels. Le débat se pose en des termes un peu différents en matière civile ou pénale. L’architecture d’ensemble commande une réforme législative cohérente avec la procédure d’appel conçue principalement comme une voie de réformation. Une expérimentation pourrait être mise en œuvre pour tester en grandeur réelle la faisabilité d’un transfert aux cours d‘appel, avec les moyens concomitants, des griefs disciplinaires « légers » (proposition 63). Un choix sera à faire entre l’instauration d’un système de filtrage « externe » s’appuyant principalement sur les cours d’appel, le «  modèle allemand  », largement documenté dans le rapport, adapté au système français (proposition 64) ou celle d’un mode de filtrage « interne » à la Cour de cassation (proposition 65). Les critères de recevabilité qui définissent clairement dans l’article 1 le nouveau rôle de la Cour de cassation, recentré sur l’essentiel, s’appliqueraient en tout état de cause dans les deux hypothèses.

63. Proposition : approfondir avec les cours d’appel, en s’appuyant sur une phase d’expérimentation, l’hypothèse de l’instauration d’une requête sur grief disciplinaire, leur permettant de traiter le contentieux disciplinaire dit « léger ».

64. Proposition : dans le cadre d’une réforme globale de la procédure d’appel conçue comme voie de réformation, en concertation avec la conférence des premiers présidents, instaurer un système d’autorisation du pourvoi donnée par les cours d’appel avec recours devant une composition spécifique de la Cour de cassation, suivant le schéma existant en Allemagne, adapté aux particularités du système juridique français.

65. Proposition (compatible avec la proposition 64 ou exclusive) : instaurer une procédure d’admission au sein de la Cour de cassation en insérant un nouvel article ainsi formulé dans le livre 4 de la partie législative du COJ :

« Al. 1. Lorsque le pourvoi est irrecevable, lorsqu’il ne soulève aucune violation d’un droit ou d’un principe fondamental, aucune question juridique de principe ou ne présente d’intérêt ni pour le développement du droit ni pour l’unification de la jurisprudence, la formation d’admission peut rendre une décision de refus d’admission

Al. 2. Cette décision peut être cantonnée à une partie du pourvoi

Al. 3. Elle n’a pas à être spécialement motivée

Al. 4. Elle n’est pas susceptible de recours ».

66. Proposition : dans l’hypothèse de l’instauration d’une procédure de filtrage des pourvois, fondre la condition du moyen sérieux conditionnant l’octroi de l’aide juridictionnelle et les critères d’admission du pourvoi.

 

Spécificités touchant à la matière pénale

67. Proposition : instaurer la représentation obligatoire devant la chambre criminelle.

68. Proposition : étendre l’appel en matière de contravention de police.

 

La mise en œuvre des propositions

69. Proposition : instaurer un comité de mise en œuvre des réformes animé par le président de chambre directeur du SDER, coordonnant trois groupes de travail :

- Un premier groupe dédié à l’organisation du traitement des pourvois. Il contribuera à instaurer les circuits différenciés dans chaque chambre, depuis le signalement, le tri et la pré-orientation des pourvois, jusqu’à la gestion de l’audiencement ;

- Un deuxième groupe consacré à la rédaction des rapports et des arrêts. Il finalisera les documents relatifs à la motivation et au contrôle de proportionnalité pour définir les principes communs de leur application au sein de la Cour. Il validera les trames des rapports simplifiés de « non-admission » et de cassation simple. Il réalisera le vade-mecum du rapporteur et les modèles-types, à disposition des magistrats et des fonctionnaires du greffe, documents utilisés aussi par les tuteurs et servant de support pour la formation des nouveaux arrivants ;

- Un troisième groupe commun avec les représentants de la conférence des premiers présidents de cours d’appel. Il finalisera les projets relatifs au filtrage des pourvois ainsi que le projet d’expérimentation de traitement par les cours d’appel du contentieux disciplinaire dit « léger ».

70. Proposition : instaurer une instance d’appui et d’évaluation de la réforme. Elle sera également chargée d’organiser un colloque avec le monde universitaire en 2018.