Etrangers

Etrangers - Demande d’interruption de la prolongation du maintien en rétention - Ordonnance du juge des libertés et de la détention - Pourvoi en cassation pour excès de pouvoir - Possibilité d’assignation à résidence - Conditions.
1^re Chambre civile, 17 janvier 2006 (Bull. n° 11)

Après la confirmation de la prolongation de son maintien en rétention par une ordonnance du premier président d’une cour d’appel, une ressortissante étrangère avait présenté une requête au tribunal de grande instance pour demander, sur le fondement de l’article 13 du décret n° 2004-1215 du 17 novembre 2004 fixant certaines modalités d’application des articles 35 bis et 35 quater de l’ordonnance du 2 novembre 1945, le réexamen de sa situation afin d’être assignée à résidence. Le juge des libertés et de la détention ayant accueilli cette demande, le préfet de police de Paris a formé un pourvoi en cassation qui a conduit la première chambre civile, pour la première fois saisie sur le fondement du nouveau décret précité, à résoudre toute une série de questions inédites.

I - La fin de non-recevoir tirée de la méconnaissance de l’autorité de la chose jugée, qui n’avait pas été invoquée devant le premier juge et qui n’est pas d’ordre public, ne pouvait, selon une jurisprudence constante, être invoquée pour la première fois devant la Cour de cassation (2^è Civ., 4 octobre 1972, Bull., II, n° 230 ; 15 décembre 1980, Bull., II, n° 264 ; Com., 19 juillet 1983, Bull., IV, n° 225). Mais l’arrêt ajoute qu’elle ne peut constituer un excès de pouvoir ou la violation d’un principe fondamental de la procédure, au sens de l’article 15, alinéa 2, du décret du 17 novembre 2004, lequel n’autorise restrictivement que dans de telles hypothèses le pourvoi en cassation formé contre l’ordonnance rendue, en dernier ressort, par le juge des libertés et de la détention statuant sur le fondement de l’article 13 de ce texte.

Le caractère inopérant du grief s’infère, en outre, de la décision n° 2003-484 DC du Conseil constitutionnel du 20 novembre 2003 qui a posé une réserve d’interprétation de la loi n° 2003-1119 du 26 novembre 2003 en indiquant que "l’autorité judiciaire conserve la possibilité d’interrompre à tout moment la prolongation du maintien en rétention, de sa propre initiative ou à la demande de l’étranger, lorsque les circonstances de droit ou de fait l’exigent".

II - La Cour de cassation énonce ensuite qu’aucune disposition n’interdit à un juge des libertés et de la détention, saisi sur le fondement de l’article 13 du décret du 17 novembre 2004, d’assigner un étranger à résidence lorsque celui-ci le lui demande, l’arrêt précisant que le juge peut même le faire, de sa propre initiative, si la demande de l’étranger tend exclusivement à sa mise en liberté.

Dans le silence des textes, cette solution prétorienne, qui concilie les exigences d’efficacité de l’action administrative et de protection des droits et libertés fondamentales de l’étranger, s’aligne, dans un souci de cohérence jurisprudentielle, sur ce sur ce qu’avait jadis décidé la deuxième chambre civile s’agissant des procédures de prorogation du délai de maintien en rétention, au regard desquelles les textes sont également muets quant à la possibilité d’assigner l’étranger à résidence (2^è Civ., 8 avril 1998, Bull., II, n° 123 ; 2è Civ., 1^er mars 2001, Bull., II, n° 34).

III - Enfin, ni le décret du 17 novembre 2004 ni aucun autre texte n’ayant envisagé la possibilité d’assignation à résidence, les modalités de cette mesure restaient à définir.

Aussi, au visa de l’article 66 de la Constitution qui fait du juge judiciaire le gardien de la liberté individuelle, la Cour de cassation a énoncé, par un obiter dictum, que le juge des libertés et de la détention, lorsqu’il est saisi sur le fondement de l’article 13 du décret du 17 novembre 2004, ne peut, le cas échéant, assigner l’étranger à résidence que contre remise préalable de son passeport en état de validité. Ici encore, c’est dans un souci de cohérence qu’il a été jugé préférable de transposer les règles qui sont appliquées à l’assignation à résidence faisant suite à une demande de prolongation ou de prorogation du délai de maintien en rétention de l’étranger.

En l’espèce, la censure est intervenue tant en raison de l’absence de caractère préalable de la remise du passeport, qu’en raison de l’excès de pouvoir commis par le juge des libertés et de la détention qui avait outrepassé ses attributions et empiété sur les prérogatives de l’autorité administrative.

En effet, si l’article 8-2 de l’ordonnance du 2 novembre 1945, devenu l’article L. 611-2 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile, dispose que "les services de police et les unités de gendarmerie sont habilités à retenir le passeport ou le document de voyage des personnes de nationalité étrangère en situation irrégulière, en leur remettant en échange un récépissé valant justification de leur identité et sur lequel sont mentionnées la date de retenue et les modalités de restitution du document retenu", aucun texte n’habilite en revanche, dans cette matière - à la différence de certains textes de procédure pénale - le juge à se saisir du passeport de l’étranger, et plus encore à en ordonner la remise à l’un des services de l’Etat, seraient-ils de police ou de gendarmerie. Aussi, au regard du principe de la séparation des pouvoirs, l’imperium du magistrat de l’ordre judiciaire ne lui permet pas, à défaut d’y être spécialement autorisé par la loi, de donner ainsi une sorte d’injonction à l’administration (à rapprocher, en cas de prolongation du maintien en rétention, de 2^è Civ., 10 octobre 2002, Bull., II, n° 218).

Etrangers - Placement en rétention administrative - Contrôle de l’effectivité de l’exercice des droits - Office du juge

1^re chambre civile, 31 janvier 2006 (Bull. n° 45), 3 espèces : 04-50.093, 04-50.121 et 04-50.128

Si les étrangers ne bénéficient pas des prérogatives attachées à la citoyenneté française, ils jouissent cependant de droits fondamentaux. C’est pourquoi, sur le fondement de l’article 66 de la Constitution du 4 octobre 1958, s’est progressivement développée, sous l’impulsion de la Cour de cassation, spécialement depuis les arrêts du 28 juin 1985 (2^è Civ., 28 juin 1995, Bull., II, n° 221, 212 et 211), toute une construction prétorienne tendant à la protection des libertés individuelles et des droits qui sont reconnus aux étrangers maintenus en rétention ou en zone d’attente.

Le juge judiciaire doit ainsi, selon une jurisprudence constante, exercer un contrôle vigilant sur l’existence et la régularité, autrement dit la suffisance et la promptitude, de l’information de l’étranger au moment de la notification de son maintien en rétention administrative ou en zone d’attente quant aux droits attachés à cette mesure, tels ceux de demander l’assistance d’un interprète, d’un médecin, d’un conseil, ou de communiquer, s’il le désire, avec son consulat et avec une personne de son choix (2^è Civ., 9 juillet 1997, Bull., II, n° 224 ; 2^è Civ., 4 mars 1999, Bull., II, n° 43 ; 2^è Civ., 10 novembre 1999, Bull., II, n° 167 ; 2^è Civ., 18 mai 2000, Bull., II, n° 83 ; 2^è Civ., 11 janvier 2001, Bull., II, n° 2 ; 2^è Civ., 14 mars 2002, Bull., II, n° 43 ; 2^è Civ., 23 octobre 2003, Bull., II, n° 320 ; 1^re Civ., 6 juillet 2005, Bull., I, n° 304).

S’agissant de l’exercice de droits fondamentaux, le rôle du juge judiciaire ne saurait cependant se limiter à la vérification abstraite du respect de la législation applicable à la notification des droits de l’étranger et son office doit nécessairement s’étendre au contrôle de l’effectivité de l’exercice des droits qui sont reconnus à l’étranger au cours de la mesure de maintien.

Auparavant, quelques arrêts limités à des cas particuliers laissaient percevoir ce souci de la Cour de cassation (2^è Civ., 4 mars 1999, Bull., II, n° 38 ; 2^è Civ., 25 janvier 2001, Bull., II, n° 18 ; 1^re Civ., 14 juin 2005, Bull., I, n° 247). Mais la reconnaissance de l’effectivité de l’exercice des droits de l’étranger se heurtait à des difficultés d’ordre probatoire (2^è Civ., 13 mars 2003, Bull., II, n° 61 ; 2^è Civ., 3 juin 2004, Bull., II, n° 267). Il peut s’avérer, en effet, extrêmement difficile pour l’étranger maintenu en rétention ou en zone d’attente, pour ne pas dire parfois impossible, s’agissant de la preuve d’un fait négatif, de rapporter la double preuve, d’une part, de la réalité d’une demande portant sur l’exercice de l’un des droits qui lui sont reconnus, d’autre part, d’un refus opposé à cette demande.

C’est cette difficulté concrète, concernant la charge de la preuve, qui a été à nouveau soumise à la Cour de cassation, chargée d’examiner plusieurs pourvois aux termes desquels des étrangers maintenus en rétention administrative se plaignaient de n’avoir pu accéder à leurs droits en raison du délai déraisonnable, et non justifié par une contrainte matérielle de l’administration, un empêchement ou une circonstance insurmontable, qui s’était écoulé entre la notification de leur placement en rétention et leur arrivée effective au centre de rétention plusieurs heures plus tard - parfois de nuit ou à une heure non précisée par les pièces de la procédure, délai durant lequel ils avaient été maintenus dans un local ou une cellule de garde à vue où ils ne pouvaient exercer leurs droits du fait notamment de l’impossibilité de téléphoner et d’être visité par l’association agréée Cimade, ou "dans des conditions de garde à vue" beaucoup plus strictes que celles offertes par un centre de rétention et prévues par l’article 4 du décret n° 2001-236 du 19 mars 2001.

Les ordonnances attaquées, de prolongation du maintien en rétention des étrangers, avaient néanmoins rejeté l’exception de nullité de la procédure soulevée de ce chef, aux motifs, notamment, que l’étranger n’aurait pas demandé à son arrivée au centre de rétention à exercer l’un de ses droits, ou qu’il ne fournissait pas d’éléments quant au fait qu’il aurait effectivement voulu faire valoir l’un quelconque de ses droits, la procédure ne portant aucune mention quant à une demande sur ce point, ou encore qu’il n’était nullement établi que l’intéressé n’aurait été placé en mesure de faire valoir ses droits qu’à son arrivée au centre, ou qu’il ne précisait pas les droits qu’il n’aurait pas été à même d’exercer dans les locaux de police et qu’il aurait exercés dès son entrée au centre de rétention. Ces ordonnances, rendues par le premier président d’une cour d’appel, en déduisaient qu’il n’y avait ni grief, ni préjudice.

L’article 35 bis I, alinéa 9, de l’ordonnance du 2 novembre 1945, devenu l’article L. 552-2 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile, dont la violation était invoquée par l’ensemble des pourvois, dispose pourtant clairement que "le juge rappelle à l’étranger les droits qui lui sont reconnus pendant la rétention et doit s’assurer, d’après les mentions figurant sur le registre prévu à cet effet et émargé par l’intéressé, que celui-ci a été, au moment de la notification de la décision de placement, pleinement informé de ses droits et placé en état de les faire valoir". Il convient, en outre, d’observer, bien qu’il ne fût alors pas applicable aux procédures soumises à l’examen de la Cour de cassation, que le décret n° 2004-1215 du 17 novembre 2004 prévoit dorénavant que la requête saisissant le juge doit, à peine d’irrecevabilité, être accompagnée d’une copie de ce registre.

Il s’en déduit que le juge ne remplit pas son office s’il n’exécute pas cette obligation positive, qui lui est impérativement impartie par l’article 35 bis I, alinéa 9, de l’ordonnance du 2 novembre 1945.

Sur ce fondement, la cassation des ordonnances attaquées était inexorablement encourue, le premier président de la cour d’appel n’ayant pas vérifié, comme il en avait le devoir, d’après les mentions du registre actuellement prévu par l’article L. 553-1 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile, que les étrangers avaient été placés en état de faire valoir leurs droits dès les premières heures de leur rétention administrative passées, selon ce qui était soutenu, dans des locaux de garde à vue ou "dans des conditions de garde à vue".

Allant plus loin encore, la première chambre civile de la Cour de cassation, soucieuse d’élargir les modes d’investigation du juge, a, dans le chapeau des arrêts, précisé que celui-ci doit exercer son office non seulement en se référant aux mentions du registre prévu à cet effet, mais encore par "tous moyens". Le conclusif de ces décisions affirme, de plus, clairement, pour chacune des situations exposées dans les différents pourvois, qu’il ne suffit pas que l’étranger soit placé en mesure de faire valoir les droits qui lui sont reconnus, mais qu’il faut encore qu’il soit, au moment de la notification de la décision de placement en rétention administrative, mis à même de les exercer effectivement.

Il entre donc dans les attributions du juge d’assurer pleinement ce contrôle de l’effectivité de l’exercice des droits ; et c’est ce rôle éminent de l’autorité judiciaire, constitutionnellement gardienne de la liberté individuelle, que cette série d’arrêts consacre désormais avec force.