Le contrôle externe institutionnalisé :

Déontologie, discipline, responsabilité

Intervention de Monsieur Roger Errera, conseiller d'Etat honoraire, 
ancien membre du Conseil supérieur de la magistrature

 

A l'origine de ce rapport général il y a un constat, une question, un objectif.


Un constat

Qu'il s'agisse de la discipline, de la responsabilité des magistrats ou de celle de l'Etat du fait du fonctionnement défectueux du service public de la justice ou bien du contrôle à exercer par d'autres institutions (Parlement, Cour des comptes), ce sujet concerne l'ensemble de l'institution judiciaire. Sous ces différents aspects, il suscite depuis quelques années un renouveau d'intérêt dans l'opinion, au sein de l'institution judiciaire et, plus généralement, chez tous ceux qui se préoccupent de la légitimité même de cette institution. L'ampleur et la variété des études consacrées à ce sujet sont des illustrations de cette prise de conscience (1).

Une question

Pourquoi ce renouveau d'intérêt, cette mise en question ? Plusieurs éléments de réponse viennent à l'esprit.

• une exigence accrue de la société envers le fonctionnement de l'appareil judiciaire
• à mesure que les magistrats mettent le plus souvent en cause la responsabilité (au sens large du mot) des autres acteurs de la vie sociale (responsables publics, élus, chefs d'entreprise, membres des professions libérales), le thème de leur propre responsabilité et de celle de l'institution qu'ils incarnent ne peut plus, à juste titre, être évité.
• un souci plus grand des régimes de responsabilité et des actions en justice offertes, la fin, en un mot, des immunités, de fait ou de droit.

Un objectif

L'ampleur même des domaines compris interdit de se borner à décrire Tel n'est pas, au demeurant l'objet de cette rencontre. C'est pourquoi je m'efforcerai, à propos de chacun de ces domaines, de poser des interrogations critiques, des problématiques pertinentes.

I - Une déontologie mieux assurée et assumée

Il convient de distinguer la déontologie de la discipline. Certes l'action disciplinaire et la décision à prendre ne peuvent être fondées que sur un manquement aux obligations professionnelles s'imposant aux magistrats. Mais la réflexion sur la déontologie dépasse de beaucoup celle qui concerne la discipline.

Deux questions se posent à son propos

1/ Comment énoncer ces règles ?

2/ Comment faire en sorte qu'elles soient suffisamment connues, en premier lieu de ceux auxquelles elle s'appliquent, c'est à dire les membres du corps judiciaire, et au-delà, de chacun ?

 

1) Comment énoncer ces règles ?

Deux conceptions existent à cet égard :

La première consiste à se borner à énoncer, dans le statut des magistrats, quelques principes généraux. La seconde consiste à élaborer un code de conduite détaillé mentionnant, domaine par domaine, les règles à suivre. La tradition française à retenu la première de ces solutions. Elle l'a fait, à ce jour, sous une forme minimale : trois articles du statut : 6(2), 10 (3), et 43 (4).

J'approuve la solution retenue en France, sous réserve d'une observation qui sera formulée plus loin.

La lecture des codes de déontologie judiciaire existant ici là, soit à titre de projet, soit comme textes adoptés, est souvent instructive. Je mentionnerai deux textes parmi d'autres.

a) Les principes de déontologie judiciaire canadiens

Ils émanent du Conseil canadien de la magistrature (5) et sont le fruit d'un travail de plusieurs années qui a inclus une vaste consultation auprès des juges, du barreau, de l'université et d'autres groupes. Leur valeur juridique est celle de simples recommandations : " Ils ne constituent pas un code ou une liste de comportement prohibés et ils ne doivent pas être utilisés comme tel. Ils n'énoncent pas

de normes définissant l'inconduite judiciaire."(6) On notera ce qui est dit au début de ce document : "L'indépendance de la magistrature est un droit reconnu à tout Canadien." (7) Le document est divisé en cinq parties : indépendance ; intégrité ; diligence ; égalité ; impartialité. Chacune d'elles comprend trois éléments : énoncés; principes ; commentaires. Ces derniers citent des sources diverses : livres, articles de revues, jurisprudence nationale ou étrangère (Australie, Israël, Angleterre, Etats-Unis). Près de la moitié du recueil est consacrée à l'impartialité.

b) Le projet dit de Bangalore

Il a pour origine les travaux du "groupe de juristes pour le renforcement de l'intégrité des membres des professions judiciaires" effectués de 2000 à 2001. Les sources utilisées sont, en plus des codes de déontologie en vigueur aux Etats-Unis et au Canada, les instruments mis au point dans un certain nombre de pays d'Afrique et d'Asie, ainsi que divers documents internationaux. Il est basé essentiellement sur l'expérience et les institutions d'un certain nombre de pays de "common law". Le plan suivi est le suivant : Respect des convenances ; indépendance ; intégrité ; impartialité ; égalité ; compétences et diligences ; responsabilité.

A la demande de M. Cumaraswamy, rapporteur spécial sur l'indépendance des juges et des avocats nommé par la Commission des droits de l'homme des Nations Unies, le Conseil consultatif de juges européens a rédigé des commentaires sur ce code.(8)

S'agissant de l'énoncé des règles déontologiques, je ferai un constat et émettrai deux suggestions.

Le constat

En droit français, l'énoncé des obligations professionnelles s'appliquant aux magistrats ne peut prendre place, s'agissant de normes juridiques ayant une valeur juridique contraignante, que dans leur statut, c'est à dire dans une loi organique, en vertu de l'article 64, troisième alinéa, de la Constitution.

La tradition française est, s'agissant des agents de l'Etats en général, d'inclure l'énoncé de telles règles dans leur statut et de se borner à mentionner quelques principes généraux. On citera à cet égard deux cas particuliers : le décret du 28 juillet 1975 portant règlement de discipline générale dans les armées (9) énonce de manière détaillée (article 6 à 10) les "devoirs et responsabilités des militaires". Le décret du 18 mars 1986 portant code de déontologie de la police nationale (10), qui n'apporte guère de valeur ajoutée par rapport aux autres règles statutaires applicables aux intéressés.(11)

D'autres pays connaissent des solutions différentes :

- l'Italie dispose d'un code élaboré et adopté par l'Association nationale des magistrats en 1994, en application de l'article 58 bis d'un décret de loi du 3 février 1993 reposant sur une loi d'habilitation de 1992 et dont la constitutionnalité a été contestée. Il comprend 12 articles.

- en Angleterre (Ecosse non comprise) existent des " Guidelines" émanant du Lord Chancelier. En outre le Justicial Studies Board, chargé de la formation continue, a publié des "Bench Books" consacrés à la conduite appropriée des juges dans certains domaines tels que l'égalité, le droit de la famille ou le droit applicable à la discrimination raciale. Des réflexions sur l'utilité d'un code d'éthique judiciaire sont en cours.

Les deux suggestions sont les suivantes :

1 Les formulations très générales et minimales du statut sont-elles suffisantes ? Sans attendre la commémoration du 50 ème anniversaire de ce statut, le moment est venu de les préciser sur plusieurs points, afin de rendre plus clairs, voire d'actualiser certains énoncés.

En 1999 le projet de loi organique préparé par le Garde des Sceaux proposait une nouvelle rédaction sur plusieurs points (art. 42-1 à 42-8 du statut) :

- les notions d'impartialités d'intégrité de diligence, de délai raisonnable étaient mentionnées,

- il en allait de même pour celle de "tout comportement de nature à altérer la confiance en l'indépendance et l'impartialité de la justice".

- L'article 9-2 était renforcé et énonçait les activités privées interdites pendant 5 ans aux magistrats cessant définitivement leurs fonctions, ou devant être mis à disposition, en disponibilité ou en détachement. Il s'agissait pour l'essentiel d'un essai de codification de la jurisprudence du CSM (12) et du Conseil d'Etat, et d'un alignement sur les règles applicables à la fonction publique.

Mais il serait erroné de penser que les obligations professionnelles des magistrats se bornent à ce qui figure dans leur statut. L'article 6-1 CEDH, dans le champ d'application qui est le sien, édicte une quintuple exigence

- quant au juge : d'impartialité et d'indépendance

- quant à la procédure qu'il doit respecter et faire respecter :

• l'équité du procès
• le délai raisonnable, c'est à dire la diligence
• la publicité des décisions

La réforme devenue nécessaire du statut sur ce point doit être accompagnée de la confection et de la diffusion d'un recueil de l'ensemble des avis et décisions disciplinaires du CSM, accompagnés des commentaires appropriés (cf.infra).

2 Une meilleure connaissance par tous

Deux questions se posent, quant à l'objet de cette connaissance et quant à ses moyens

A) Son objet.

Les dispositions statutaires, quelles qu'elles soient, s'éclairent par la jurisprudence : celle du CSM statuant en matière disciplinaire ; celle du Conseil d'Etat statuant comme juridiction de cassation ou d'appel. A cette jurisprudence interne s'ajoute celle de la Cour européenne des droits de l'homme faisant application de l'article 6-1 déjà cité.

B) Ses moyens.

Je ferai ici trois remarques concernant :

- l'héritage d'un passé très proche

- le recueil à établir et à diffuser

- la formation des magistrats

a) l'héritage d'un passé très proche

Nous sommes sortis, depuis très peu de temps, d'un système où tout était fait, dans la loi et dans la pratique, pour empêcher cette connaissance :

- les séances du CSM n'étaient pas publiques

- les décisions et avis de cet organisme n'étaient pas publiés

- aucun document public ne faisait état des saisines disciplinaires et des décisions intervenues. Ce n'est que par la lecture des décisions du Conseil d'Etat, lorsqu'il était saisi, et qu'elles étaient publiées que l'on pouvait, des années plus tard, prendre connaissance de ce qui avait été décidé.

Ce temps est révolu.

Le CSM a décidé, en 1996 et 1997, de rendre ses séances publiques, en se fondant sur l'article 6-1 CEDH. La réforme du statut intervenue en 2001 a consacré cette initiative nécessaire.

Ce n'est que depuis 1995 date de la publication du premier rapport annuel du CSM, rapport annuel lui même institué par l'art. 20 de la loi organique du 5 février1994 prise en application de la réforme constitutionnelle de 1993, qu'un rapport public officiel mentionne l'action disciplinaire et ses résultats. Et ce n'est que depuis 2000 (Rapport 1999 du CSM) que les avis et décisions disciplinaires de cet organisme sont publiés et commentés

b) Le recueil à établir et à diffuser.

Est-il inconcevable qu'existe un recueil analytique de ses avis et décisions du C.S.M classés par rubriques? La direction des services judiciaires ne l'a pas pensé, puisqu'elle a mis au point, dès 1994, un tel recueil. Il a été adressé alors aux chefs de Cour (13) en 1995, puis en dernier lieu en 2002 et par courrier électronique.(14)

Tous les magistrats, ou qu'ils soient, auraient dû être et sont les destinataires naturels, à titre direct et individuel, d'un tel recueil, auquel devraient s'ajouter la partie du rapport annuel du CSM concernant la discipline, les arrêts pertinents du Conseil d'Etat et les décisions relatives à l'application de l'article L. 781-1 du code de l'organisation judiciaire relatif à la responsabilité de l'Etat pour le fonctionnement défectueux du service public de la justice. Tel n'a pas été, et tel n'est toujours pas le cas. Je n'aperçois pas de justification à une telle lacune, héritage sans doute d'un âge révolu, où tout était placé sous le signe de l'occulte, du silence et de la "dissimulation". Comme l'écrit M. Canivet, Premier président de la Cour de cassation : "le système était en réalité fondé sur le présupposé que l'autorité ou le crédit de la justice reposait si le silence gardé sur les fautes commises par les juges pour maintenir, par la dissimulation, le mythe de juges irréprochables."(15)

Une telle diffusion, accompagnée des compléments requis (prise en compte de l'amnistie, anonymat (16)) serait de nature à réduire des incertitudes, voire des ignorances, et à jouer un rôle préventif. Qui pourrait s'en plaindre, ou le redouter ? Le vrai code de déontologie est là.

L'absence de connaissance ou d'information peut engendrer non seulement l'ignorance, mais aussi la confusion, le retard à prendre lors d'une situation, l'insuffisance de la prévention. Il n'est jamais interdit de regarder autour de soi. Je citerai un exemple proche, au moins par la géographie, celui du barreau de Paris. Le Bulletin du Bâtonnier, devenu Bulletin du Barreau de Paris, publie régulièrement des informations d'ordre disciplinaire : commentaires d'arrêtés ; ouvertures d'instructions disciplinaires avec énoncé des motifs. Une base de données déontologique permet aux avocats d'accéder à la jurisprudence de l'ordre et des juridictions, aux "flashes" du Conseil de l'Ordre en lien avec la déontologie. (17)

c) La formation des magistrats

Le moyen essentiel d'une telle connaissance est, évidemment la formation des magistrats, initiale et continue.

- formation initiale :

La lecture assidue des rapports des jurys d'entrée et de classement, huit ans passés au conseil d'administration de l'E.N.M et plusieurs visites à celle-ci me conduisent à un constat : malgré les efforts, réels, entrepris par cette Ecole, il reste encore à approfondir la formation et l'information dispensées et à poser avec clarté et fermeté les principes fondamentaux . Certains rapports des jurys de classement font état de "graves insuffisances" sur ce point. (18)

- formation continue :

On doit à l'initiative de l'Ecole une étude d'une qualité exceptionnelle : " La responsabilité du juge", fruit des travaux d'un atelier de formation continue dirigé en 1998-1999 par Mme Commaret, avocat général à la Cour de cassation. Je tiens à lui adresser ici l'expression de ma double dette, intellectuelle et morale. Plusieurs autres sessions ont été consacrées par l'Ecole à la déontologie et la responsabilité des magistrats.(19) Il convient de poursuivre dans cette voie et d'aller plus loin. Les problèmes de déontologie devraient recevoir une place appropriée dans les sessions destinées aux nouveaux chefs de juridictions et aux chefs de cour.

Le rapport déjà cité de Mme Commaret parle avec raison de la nécessité d'une "infrastructure" de l'éthique et ajoute : Le magistrat ne peut être à cet égard, ni isolé, ni démuni". De là est née l'idée d'une instance consultative nationale qui, en matière de déontologie, pourrait être consultée pour avis par les magistrats, voire par le Garde des Sceaux. On trouve cette suggestion dans le rapport précité de Mme Commaret, et dans l'avis du Conseil consultatif de juges européens, crée par le Conseil de l'Europe, sur les impératifs professionnels et la déontologie des juges (2002) :

" Le CCJE encourage la mise en place au sein du corps judiciaire d'un ou des organes, ou d'une ou des personnes ayant un caractère consultatif et de conseil auxquels les juges puissent s'adresser chaque fois qu'ils auront une hésitation sur la compatibilité d'une activité privée avec leur position de juge. L'existence de tels organes ou de telles personnes favorisera l'instauration au sein du corps judiciaire d'une discussion sur la coutume et la portée des règles déontologiques....Ils devraient dans tous les cas être distincts et poursuivre des objectifs différents des organes chargés de sanctionner les fautes disciplinaire "(n°29). (20)

Je ne pense pas que la création d'un tel conseil soit souhaitable. S'il peut être saisi pour avis par les magistrats, les chefs de cour ou le Garde des Sceaux, quelle sera la portée des avis émis par lui sur l'exercice de leur compétence disciplinaires par les autorités précitées et par le CSM ? Le magistrat lui-même pourra-t-il se prévaloir utilement des fruits d'une telle consultation tant dans son comportement que devant les instances disciplinaires ? Le risque de confusion, voire de dilution des responsabilités est réel, dans un domaine où l'objectif inverse doit être recherché.

Dans sa récente "Contribution à la réflexion sur la déontologie des magistrats" (octobre 2003) le CSM a proposé qu'il puisse lui même être consulté pour avis non seulement par le Garde des Sceaux mais aussi par les chefs de cour et les magistrats. Il désignerait en son sein certains de ses membres qui exerceraient cette compétence consultative et qui ne siégeraient pas dans la formation disciplinaire lorsque celle-ci aurait à se prononcer sur une situation particulière dont ils auraient en connaître à titre consultatif. Cette suggestion conduit-elle même à poser une question : est-il opportun de confier au CSM une telle attribution ? Je ne le pense pas. En tout état de cause une telle innovation exigerait une réforme préalable des textes régissant le CSM. Il ne lui appartient pas, en effet, de modifier unilatéralement ses attributions et la composition de ses formations disciplinaires.

II - Une politique disciplinaire cohérente

Une politique disciplinaire cohérente est autre chose que l'addition des actions entreprises ou des omissions constatées. Elle suppose, tant pour l'autorité qui déclenche la procédure disciplinaire que pour celle qui décide, une vue d'ensemble et donc les instruments de celle-ci.

Est-ce le cas aujourd'hui ?

J'examinerai le déclenchement de l'action, puis la décision.

1) Le déclenchement de l'action disciplinaire :

J'étudierai successivement les points suivants :

- les titulaires de cette prérogative

- les moyens dont ils doivent disposer

a) Les titulaires de cette prérogative :

Jusqu'en 2001 elle a été le monopole du Garde des Sceaux. Comme l'a noté le CSM dans on Rapport 2000, le Ministre de la justice maitrise à la foi l'utilisation et le contenu de l'action disciplinaire, cela de façon discrétionnaire et en l'absence de règle de prescription. La réforme de 2001 attribuant également le pouvoir de saisir le CSM aux chefs de Cour est donc bienvenue.

Le CSM a à plusieurs reprises, et en dernier lieu dans son avis déjà cité, attiré l'attention sur les "défaillances de l'institution judiciaire dans la présentation, la détection, et le traitement des comportements à risque et dès insuffisances professionnelles.(21)

Il a souligné, à juste titre, le devoir de vigilance des chefs de juridiction et de cour. C'est bien d'une véritable "veille déontologique" qu'il s'agit. Cette réforme bienvenue est inachevée : le texte est muet sur deux points : l'utilisation par les chefs de Cour de l'Inspection générale des services judiciaires, qui dépend du ministre de la justice, et la désignation de la personne qui soutiendra la poursuite devant le CSM, en cas d'absence de saisine par le Ministre. Cette réforme avait été proposée la Commission de réflexion sur la justice présidée par M. Truche en 1999, par l'étude précitée sur la responsabilité des magistrats et par le rapport annuel du CSM pour 1997-98. Elle était incluse dans l'avant-projet de loi organique susmentionné.

b) Les moyens :

La Chancellerie (Direction des services judiciaires) devrait disposer d'un véritable service spécialisé doté des moyens humains et matériels adéquats, cela à deux fins :

permettre une appréciation d'ensemble, et non parcellaire, des situations, moyen d'une politique cohérente et de nature à éviter les reproches de sélectivité et d'inégalité,

assurer le cadrage juridique précis de la saisine.

Convient-il d'aller plus loin et de prévoir soit l'auto-saisine du CSM, soit la saisine par des tiers, par exemple les personnes ayant obtenu une condamnation de l'Etat du fait du fonctionnement défectueux du service public de la justice, comme le suggérait le rapport déjà cité de l'atelier de formation continue sur la responsabilité du juge ? Je ne le pense pas.

2) La décision :

Trois points doivent être évoqués ici :

a) La composition du CSM

Ce sujet mériterait d'amples développements qui ne peuvent trouver place ici. Je me bornerai à dire qu'ils ne convient pas que les magistrats y soient majoritaires. C'est ce que le rapport de la Commission Truche énonçait en 1997. Le projet de révision de l'art. 65 de la Constitution élaboré en 1999 en tirait les conséquences.

b) L'importance de la qualité de la motivation est essentielle

c) Il en va de même, mais de ce point à déjà été traité, de la connaissance par les magistrats, mais pas seulement par eux, des décisions rendues, ainsi que de celles du Conseil d'Etat lorsqu'il statue comme juge de cassation ou juge de l'excès de pourvoir en matière disciplinaire.

III - La responsabilité de l'Etat

J'aborderai ici deux sujets :

1/ L'application de l'art. L. 781-1 du code de l'organisation judiciaire relatif à la responsabilité de l'Etat pour fonctionnement défectueux du service public de la justice.

2/ Le parallèle entre ce régime et celui de l'indemnisation pour détention provisoire ( art. 149 CPP).

1^ère partie : L'application de l'article L.781-1 du Code de l'organisation judiciaire relatif à la responsabilité de l'Etat pour fonctionnement défectueux du service public de la justice.

Je traiterai successivement des origines de la réforme, puis de l'évolution des trente dernières années.

1) Les origines de la loi du 11 juillet 1972

A) Le principe, ou dogme, généralement retenu était celui de l'irresponsabilité de l'Etat du fait du fonctionnement du service public judiciaire, mis à part quelques régimes particuliers. (22) Ceux-ci édictaient :

- soit une responsabilité pour faute : tel était le cas de la prise à partie (article 505 ss CPC )ou du fonctionnement de la tutelle (art. 473 du Code civil, issu de la loi du 14 décembre 1964)

- soit une responsabilité sans faute : Cas de l'indemnisation du condamné après une procédure de révision (art. 622 ss CPP, issus de la loi du 8 juin 1895), ou de l'indemnisation du fait d'une détention provisoire suivie d'une décision de non-lieu, de relaxe ou d'acquittement (art. 149 CPP, issu de la loi du 15 juillet 1970).

Ce principe d'irresponsabilité avait, quant aux juridictions administratives, fait l'objet d'une affirmation de principe dans une décision du Conseil d'Etat de 1952.(23) Les justifications présentées à l'appui de ce principe sont trop connues pour qu'il soit nécessaire de les rappeler ici. Elles relèvent de l'histoire des mentalités plus que de celle du droit.

Une évolution jurisprudentielle était discernable cependant, on peut évoquer l'arrêt Giry (24) ainsi que certains arrêts de cour d'appel : celui de la cour de Bordeaux, dans l'affaire Isssartier (25) mérite une mention même s'il a été cassé par la suite : (26) Ecartant la responsabilité de l'Etat dès lors que le préjudice allégué aurait sa source dans un acte juridictionnel, la Cour a affirmé : " la réparation des dommages causés par les service judiciaires...ne saurait être entravée par le principe longtemps admis de l'irresponsabilité de l'Etat par suite du fonctionnement défectueux de ses services judiciaires... en dehors de tout texte particulier les principes généraux du droit sont d'égale valeur devant toutes les juridictions" et d'ajouter : " Il est de principe que l'Administration se substitue au fonctionnaire lorsqu'il s'agit d'une faute de service ; ce principe, dégagé par les juridictions administratives et limité longtemps au droit public, est aujourd'hui appliqué par une extension logique et louable, en droit privé."

B) La réforme contenue dans la loi du 1er juillet 1972 a été adoptée dans les conditions singulières.(27) Le Parlement était saisi d'un projet de loi instituant un juge de l'exécution et relatif à la procédure civile et d'une proposition de loi de M.M. Mazeaud et Foyer relative à l'astreinte en matière civile. Le projet du gouvernement proposait de conserver le régime totalement inefficace de la prise à partie, en mettant à la charge de l'Etat les condamnations éventuellement prononcées contre les magistrats. Un nouvel article 1384-1 était inséré dans le Code civil. L'Etat est civilement responsable des condamnations en dommages et intérêts prononcées contre les magistrats en cas de prise à partie, sauf à exercer son action récursoire s'il y a lieu. Les juges ne peuvent être pris à partie que : 1- pour dol, fraude ou faute lourde professionnelle ; 2- si la loi déclare les juges responsables ; 3- s'il y a déni de justice."

L'initiative est venue non de la Chancellerie, mais de deux juristes, M.M. Foyer, président de la commission des lois et Mazeaud, ancien magistrat, futur conseiller d'Etat et membre du Conseil constitutionnel.

La commission des lois de l'Assemblée nationale estima que " l'heure était venue, de réviser fondamentalement un régime de responsabilité complètement archaïque". Elle a pensé que "le moment était venu d'appliquer à la responsabilité de l'Etat à raison des services judiciaires le droit commun de la responsabilité de la puissance publique..." Elle ajoute qu'il convenait d'éviter que la responsabilité de la puissance publique ne devienne un moyen de remettre en question la chose définitivement jugée (28) c'est ainsi que fut adopté, malgré les réserves du Garde des Sceaux, ce qui est devenu l'article L 781-1 COJ. Mme Lombard parle de "célérité dans l'indifférence."(29)

2) 1972-2003 Bilan d'une évolution (30)

Quatre éléments doivent être mentionnés ici :

A) Le champ d'application de l'article L 781-1 COJ

B) L'évolution des notions de faute lourde et de déni de justice

C) L'évolution de la jurisprudence administrative

D) L'influence de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme

E) Le problème de l'autorité de la chose jugée

A) Le champ d'application de l'article L 781-1 COJ

Le texte parle du "service de la justice". Le terme englobe les magistrats ainsi que les personnes placées sous leur autorité au sens de leur contrôle. Il inclut, dans certains cas, le Garde des Sceaux. (32) En d'autres termes c'est le fonctionnement défectueux du service public judiciaire, pris dans son ensemble, qui est pris en considération, au-delà du comportement de telle ou telle personne.

B) L'évolution des notions de faute lourde et de déni de Justice

La jurisprudence a considérablement élargi le contenu de ces deux notions, transformant ainsi substantiellement un instrument législatif très restrictif.

a) La faute lourde

Elle a été d'abord "celle qui a été commise sous l'influence d'une erreur tellement grossière qu'un magistrat normalement soucieux de ses devoirs n'y eût pas été entraîné."(33) S'y ajoutaient les "méconnaissances graves et inexcusables des devoirs essentiels du juge dans l'exercice de ses fonctions."(34) La jurisprudence mentionnait aussi un "comportement anormalement déficient du juge".(35) Constituait ainsi une faute lourde la divulgation à la presse de documents permettant d'identifier les personnes mises en cause à l'occasion d'une enquête.(36) L'arrêt rendu en 2001 par l'assemblée plénière de la Cour de cassation (37) mérite une mention particulière à un double titre : Une nouvelle définition de la faute lourde est donnée : "constitue une faute lourde toute déficience caractérisée par un fait ou une série de faits traduisant l'inaptitude du service public de la justice à remplir la mission dont il est investi.(38) La Cour a cassé l'arrêt de la cour d'appel de Pais qui reprenait la définition traditionnelle de la faute lourde.

Il a été également jugé qu'un régime de responsabilité propre au fonctionnement défectueux du service de la justice, qui ne prive pas le justiciable d'un accès au juge, n'est pas en contradiction avec les exigences du procès équitable au sens de l'article 6-1 CEDH et de la jurisprudence qui s'y rapporte.

b) Le déni de justice

Il inclut "le cas où le juge refuse de répondre aux requêtes ou ne procède à aucune diligence pour instruire ou faire juger les affaires en temps utile."(39) Dans un jugement remarqué le TGI de Paris a déclaré qu'il faut également entendre par déni de justice susceptible d'engager la responsabilité de l'Etat en application de l'article L 781-1 COJ plus largement tout manquement de l'Etat à son devoir de protection juridictionnelle de l'individu qui comprend le droit pour tout justiciable de voir statuer sur ses prétentions dans un délai raisonnable.(40) Les jugements visent l'article 6-1 CEDH.

L'existence d'une faute lourde peut se conjuguer avec celle d'un déni de justice comme l'a montré une affaire récente (41) la Cour a relevé "un manquement de l'autorité judiciaire à l'obligation de veiller à l'information et à la garantie des droits des victimes au cours de toute procédure pénale, ainsi qu'une violation du droit d'accès réel et affectif à un tribunal et du droit de voir sa cause examinée dans un délai raisonnable. A cette faute est venu d'ajouter un déni de justice, résultant de l'inaction injustifiée des juges pendant près de trois ans.

Selon une étude récente (42) le nombre des actions en responsabilités fondées sur l'article L 781-1 COJ augmente : de 86 en 1999 il est passé à 135 en 2000 et 165 en 2001. Une stagnation a été observée en 2002. 29% des requêtes portent en 2001 sur la longueur excessive de la procédure. Les juridictions sociales (Conseils de prud'hommes et chambres sociales de cour d'appel). On constate une augmentation des requêtes mettant en cause un fonctionnement des tribunaux de commerce (13% des requêtes). Cela dit les condamnations de l'Etat sont restées stables (48 déboutés sur 71 jugements en 2000 ; 58 sur 83 en 2001). Le nombre des transactions augmente selon une réponse du Garde des Sceaux à la question écrite d'un parlementaire, 52 condamnations pour un montant de 5.019.267 F ont été prononcées contre l'Etat, qui a transigé dans 136 procédures pour un montant de 3.112.375 F. De 1987 à 1993 le nombre de condamnations a doublé par rapport aux années précédentes de 1993 à 1998, sur 181 décisions rendues, 36 ont abouti à des condamnations pour un montant total de 8.308.000 F (J.O. AN. 12 mars 2001, réforme à la question n° 41017.

Dernière interrogation : Convient-il de remplacer l'exigence de la faute lourde par celle de la faute simple ? Un avant projet de loi l'avait envisagé en 1999. Le CSM l'a approuvé dans son Rapport 1999. Il en a été de même dans le rapport déjà cité de Mme Commaret. A la vérité on n'aperçoit par ce qui justifie ici une telle exigence, compte tenu notamment du net recul de cette notion dans le droit général de la responsabilité de la puissance publique.

Si réel qui soit le "caractère particulier de la fonction judiciaire", si précieuse que soit la "protection de l'indépendance et de la liberté d'esprit des magistrats", justement mentionnés par M. de Gouttes dans ses conclusions relatives à l'affaire Bolle Laroche, elles ne conduisent pas nécessairement à la conclusion qu'une faute lourde est nécessaire. (43)"Comme le notait le CSM dans le rapport déjà cité : " A l'absence justifiée d'action directe de la victime contre le magistrat auteur d'en faute personnelle... doit correspondre un élargissement des conditions de mise en cause de la responsabilité de l'Etat (p.116).

C) L'évolution de la jurisprudence administrative

L'article L. 781-1 COJ ne s'applique pas aux juridictions administratives. Dans une décision de 1978 (44) le Conseil d'Etat déclara qu'en vertu des principes généraux régissant la responsabilité de la puissance publique, une faute lourde commise dans l'exercice de la fonction juridictionnelle par une juridiction administrative était susceptible d'ouvrir droit à indemnité. Ainsi était abandonné le régime antérieur d'irresponsabilité, sous l'influence de l'article L 781-1 COJ. Entre 1978 et 2002 la responsabilité de l'Etat n'a jamais été admise, soit du fait de l'absence de faute lourde , soit parce que le Conseil d'Etat exclut la mise au jour de la responsabilité de l'Etat dans le cas où la faute lourde (45) alléguée résulterait en contenu même d'une décision juridictionnelle devenue définitive cela en raison de l'autorité qui s'attache à la chose jugée.(46)

En 2002 le Conseil d'Etat a reconnu pour la première fois que la responsabilité de l'Etat pour faute du service public de la justice administrative était engagée en ces de méconnaissance du droit des justiciables à voir leurs requêtes jugées dans un délai raisonnable. Il a donné un double fondement à cette affirmation :

- les articles 6-1 et 13 de la CEDH lorsque le litige entrait dans leur champ d'application

- dans tous les cas, les principes généraux relatifs au fonctionnement des juridictions administratives.(47)

La décision contient une motivation détaillée quant au délai raisonnable et à la nature du préjudice indemnisable. Le mot de "faute" ne figure pas dans la décision. Mais il s'agit bien d'un régime de responsabilité fondé sur la faute, ici la faute simple.

On notera que dans l'arrêt Lutz c/ France rendu en même moment (26 juin 2002), la Cour a rejeté l'exception d'irrecevabilité apposée par le gouvernement et tirée non seulement de la jurisprudence Darmont, précitée, mais aussi de deux arrêts du tribunal administratif de Paris de 1999 et de l'arrêt de la cour d'appel administrative de Paris du 11 juillet 2001 (confirmé en cassation un an plus tard par le Conseil d'Etat). La Cour a estimé que ces décisions n'établissant par l'existence d'un recours effectif quant à l'arrêt de la cour d'appel de Paris il était postérieur à la date d'introduction de la requête.

 

D) L'influence de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme

Elle est certaine. Plusieurs éléments l'attestent.

a) L'interprétation de l'article L. 781-1 COJ

Sous l'empire de l'ancienne jurisprudence relative à l'application de cet article, la Cour rejetait l'exception d'irrecevabilité apposée par le gouvernement et tirée du non-épuisement des voies de recours nationales. Elle se fondait sur la circonstance que le juge français n'interprétait pas cette disposition de manière à y inclure le dépassement du délai raisonnable comme caractérisant une faute lourde ou un déni de justice.(48) L'évolution de la jurisprudence relatée ci-dessus l'a conduite à réviser sa position (49) : l'article L 781-1 constitue aujourd'hui une voie de recours efficace.

Dans ses conclusions relatives à l'affaire Bolle-Laroche, déjà citée M. de Gouttes, Premier avocat général, avait montré que la compatibilité de l'article L 781-1 COJ avec l'article 6-1 ne pouvait être affirmée qu'au bénéfice de cette nouvelle jurisprudence. On a ici un exemple frappant de l'influence de la jurisprudence de la Cour de Strasbourg.

b) Le dépassement du délai raisonnable

La jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme est bien établie et connue de tous. Elle s'applique aux procédures se déroulant devant toutes les juridictions sans exception.(50) La CJCE a fait application de ce principe pour annuler en partie un jugement du Tribunal de première instance.(51)

La France a été condamnée à de très nombreuses reprises.(52) Là est l'explication de l'évolution de la jurisprudence, judiciaire et administrative, d'autant plus que, depuis 2000 et sur le fondement de la jurisprudence inaugurée par l'arrêt Kudla c/ Pologne, du 26 octobre 2000, la Cour examine le grief tiré de la violation de l'article 13 même si elle estime fondé le grief tiré de la violation de l'article 6-1

A la lecture des conclusions de M. de Gouttes dans l'affaire Bolle-Richard, du rapport de Mme Commaret et de l'arrêt du Conseil d'Etat Ministre de la Justice c/ M. Magiéra, déjà cité, en ce qui concerne, pour ce dernier, l'appréciation du caractère non raisonnable de la durée de la procédure, on s'aperçoit de l'influence de l'art. 6-1 CEDH et de la jurisprudence de la Cour de Strasbourg.

E) Responsabilité de l'Etat et autorité de la chose jugée

La loi de 1972 est muette. La jurisprudence judiciaire, contrairement à celle du Conseil d'Etat dans la décision Darmont ( "l'autorité qui s'attache à la chose jugée s'oppose à la mise au jour de cette responsabilité dans le cas où la faute lourde alléguée résulterait du contenu même de la décision juridictionnelle et où cette décision serait définitive") n'a pas éditcé à ce jour de prohibition de principe.

On écartera du débat les actes non juridictionnels.(53)

Dans un certain nombre d'affaires la responsabilité de l'Etat a été reconnue alors que des décisions juridictionnelles définitives étaient en cause. Tel a été le cas dans l'affaire Le Lay (54) combinaison d'une ordonnance du juge aux affaires familiales confiant aux deux parents l'exercice conjoint de l'autorité parentale et fixant chez la mère le lieu de la résidence habituelle de l'enfant, le juge ayant omis de vérifier les dires de la mère, demandeur, et omission, pour le parquet, d'informer ledit juge du rapport du président du Conseil général relatif à la situation médicale de la mère. Celle-ci, peu après, a tué sa fille. Dans l'affaire Esnault (55) le TGI de Rennes a affirmé : "une décision juridictionnelle peut donner lieu à une mise en oeuvre de la responsabilité de l'Etat si les conditions dans lesquelles elle a été rendue ont apparaître l'existence d'un manquement grave du magistrat à ses devoirs". On peut écarter du débat les actes juridictionnels non revêtus de l'autorité de chose jugée : ordonnance de non lieu et arrêt confirmatif (56).

La plupart des commentateurs semblent admettre que la responsabilité de l'Etat puisse être engagée même dans ce cas.(57) Dans un article déjà cité M. Renard-Payen cite un arrêt de la cour d'appel d'Aix en Provence du 15 septembre 1986 affirmant qu'un acte juridictionnel, même définitif peut donner lieu à une mise en cause de la responsabilité de l'Etat". Il ajoute : "En rejetant le pourvoi formé contre cet arrêt, la Cour de cassation a, par la même, validé cette décision dont il a reproduit les termes précités (civ. 1^ère, 20 mars 1989, Bull. n° 131)".

Longtemps dogme reçu, l'irresponsabilité de l'Etat en matière judiciaire n'existe plus. Qu'en sera- t-il, ici, de l'autorité de la chose jugée ? La responsabilité sans faute de l'Etat du fait de la loi ou du traité existe devant la juridiction administrative, même si elle n'est pas d'application quotidienne. L'autorité de la chose jugée est-elle vouée à constituer dans cette matière, une limite infranchissable dans tous les cas ? Je ne le pense pas. Le Conseil d'Etat maintiendra-t-il, sur ce point, la jurisprudence Darmont ? Dans quel sens la Cour de cassation statuera-t-elle lorsqu'elle aura à trancher explicitement cette question ? Cette double interrogation doit être posée. Même s'il est intervenu dans une affaire d'espèce très particulière le jugement du TGI de Rennes dans l'affaire Esnault indique peut-être une voie lorsqu'il mentionne "les conditions dans lesquelles la décision de justice a été rendue."

D'un contentieux à un autre

De la responsabilité à la qualité de la justice

Le contentieux du fonctionnement défectueux du service public de la justice peut être rapproché d'un autre contentieux : celui de l'indemnisation à raison d'une détention provisoire suivie par un non-lieu, une relaxe ou un acquittement, sous réserve des exceptions prévues par la loi.

Tout semble pourtant les séparer : la responsabilité édictée par l'article L. 781-1 COJ repose sur l'existence d'une faute lourde ou d'un déni de justice, alors que la réparation prévue à l'article 149 CPP repose dès l'origine, sur un régime de responsabilité sans faute et est aujourd'hui automatique dès l'instant où les conditions énoncées par la loi sont remplies et qu'elle est demandée par l'intéressé.

A la vérité, le parallèle n'est pas indû, pour trois raisons :

A) Ces deux réformes, adoptées presqu'au même moment et sans que nul ne fasse alors un lien entre elles, ont été appliquées de façon concomitantes par les juridictions civiles dans un sens libéral. Cela a un sens.

B) Leur mise en oeuvre conduit à s'interroger sur plusieurs questions juridiques fondamentales.

C) Il y a une troisième raison, qui est aussi une leçon

A) A la libéralisation progressive de la jurisprudence relative à l'application de l'article L. 781-1 COJ a correspondu, au cours des dernières années, la transformation radicale des articles 149 et suivants du CPP par le législateur en deux étapes, dues aux lois des 30 décembre 1996 et 15 juin 2000.

Je la résume :

- Au départ (1970), une juridiction civile rendant des décisions non motivées, non susceptibles de recours et statuant en la chambre du Conseil ; une faculté d'indemnisation, et cela seulement en cas de préjudice manifestement anormal et d'une particulière gravité.(58)

Il s'agit d'une faculté, non d'un droit. L'exigence d'un préjudice manifestement anormal conduisait à jeter un regard critique sur le fonctionnement du service, mais aussi à un contentieux implicite de l'innocence. Un an avant la réforme le TGI de Paris, dans l'affaire Ouaoukorri, (59) rejetait la demande d'indemnisation au motif que l'intéressé "n'apportait pas la preuve de son innocence." Personne ne pourrait écrire cela aujourd'hui. Dans son étude publiée en 1985 M. Azibert (60) notait que la Commission nationale accordait une indemnisation en cas "d'innocence manifeste"

- Aujourd'hui, un droit à la réparation intégrale du préjudice moral et matériel causé par la détention provisoire. L'expertise contradictoire du préjudice est droit sur demande de l'intéressé. Ce droit peut se conjuguer avec l'application de l'article L 781-1 COJ. La réparation est allouée en première instance par décision du premier président de la cour d'appel dont les décisions d'indemnisations sont exécutoires par provision et qui statue en audience publique, sauf opposition du représentant. Un recours existe devant une Commission nationale placée auprès de la Cour de cassation. (Art. 149 à 150 CPP).(61)

Le respect des conditions ouvrant droit à représentation fait l'objet d'un contrôle de légalité de la décision déférée au regard de l'article 149 CPP. Si elles sont remplies, l'évaluation de l'indemnité résulte de l'appréciation souveraine, par le premier président, des circonstances de fait contradictoirement débattues. La commission nationale contrôle l'existence de motifs suffisants et pertinents de nature à justifier la décision.(62) De plus, l'existence de la procédure d'indemnisation et les conditions de saisine des organes compétents doivent être portés à la connaissance des intéressés ; faute d'accomplissement de cette formalité, le délai de six mois ne court pas.

La manière dont les décisions prises sont relatées, au fil du temps, dans le Rapport annuel de la Cour de cassation est une illustration non moins parlante de l'évolution : le premier rapport qui mentionne le sujet est celui de l'année judiciaire 1971-1972. La page qui est consacrée reproduit les textes applicables. On lit ensuite : " cette absence de motivation et la publicité exclut que les décisions rendues puissent être commentées ou analysées" (p.84) C'était pousser très loin la logique du texte. Quelques statistiques concernant les demandes introduites depuis l'entrée en vigueur de la loi et les décisions prises se font ensuite attendre 1979 pour lire dans le rapport consacré à cette année un état des affaires soumises à la Commission nationale d'indemnisation. On trouve le même tableau dans les rapports annuels jusqu'en 1987. En 1988 une innovation apparaît : la mention des montants alloués (total pour l'année et moyennes par dossiers). En 1990 les tableaux sont plus détaillés. Les sommes maximum et minimum allouées sont mentionnées (en 1989, 300.000 et 1000F).

C'est donc le Rapport 1999 que l'on trouve, pour la première fois une réflexion sur le mécanisme institué : ".... l'indemnisation des personnes détenues dont l'innocence a été prononcée judiciairement participe du concept de responsabilité sans faute du droit public : même en dehors de tout comportement fautif des agents de l'Etat, la puissance publique doit réparer les conséquences d'une rupture excessive de l'égalité de citoyens devant les charges publiques. Parce qu'elle constitue une atteinte essentielle au droit fondamental d'aller et de venir, parce qu'elle a aussi des conséquences sur l'emploi, les revenus, les liens familiaux et l'honneur, la privation de liberté qui se révèle injustifiée constitue l'une des formes les plus graves de cette rupture d'égalité préjudiciable. Il convient, autant qu'il est possible, d'en réparer les effets économiques et moraux dévastateurs" (p.542). Les effets de la réforme de 1996 sont commentés dans le Rapport 1997. La réforme due à la loi du 15 juin 2000 est analysée dans le Rapport 2000.

Trois ans après la réforme de 2000, la situation actuelle est bien connue grâce aux mentions figurant dans les Rapports 2001 et 2002. Le Rapport 2002 contient une analyse détaillée de la procédure tant devant le premier président de la cour d'appel que devant la commission nationale et e l'action en réparation.(63) Il en ressort les points suivants :

- Augmentation du nombre des saisines et des admissions et du montant des indemnités accordées (64)

- Diminution du délai moyen de traitement des procédures devant la Commission nationale

- Les conséquences du nouveau principe de réparation intégrale sont soulignées :

L'existence d'un dysfonctionnement n'est plus prise en considération, qu'il s'agisse des décisions du juge d'instruction ou de la durée excessive de la détention ou l'absence de diligences du dit juge

- L'ensemble du préjudice est pris en compte y compris, pour le préjudice moral, les facteurs inhérents aux conditions de détention ou ceux inhérents à la personnalité du requérant.(65)

Enfin la publication du sommaire des principes décisions de la Commission dans le Bulletin de la Cour de cassation ne peut qu'améliorer la connaissance de cette jurisprudence.

Il est permis de souhaiter ici une publication des principales décisions des premiers présidents de cour d'appel et, pour elles comme pour celles de la commission nationale, celle des montants alloués. Celle-ci compléterait et mettrait utilement à jour les précisions chiffrées contenues dans les articles de M.M. Azibert et Diemer et de Mme l'avocat général Commaret.

B) La seconde raison est la suivante :

L'étude de l'un et de l'autre domaine conduit à réfléchir sur trois questions juridiques fondamentales :

a) Le rôle respectif de la jurisprudence nationale et internationale de la loi et de la doctrine (je pense aux écrits des professeurs Vedel, Léauté et Esmein, entre autres) dans la création du droit et son évolution.

b) La place de la responsabilité pour faute et de la responsabilité sans faute, en matière de responsabilité de l'Etat, ici dans le domaine de la justice.

c) L'utilisation par les juridictions judiciaires de concepts issus du droit public : la distinction entre la faute personnelle et la faute de service, le principe d'égalité devant les charges publiques. Dès 1956 la Cour de cassation avait indiqué la voie dans l'arrêt Giry.(66) Les vrais auteurs de l'article L 781-1 COJ, M.M. Foyer et Mazeaud, les citent en 1972 dans le rapport de la commission des lois déjà mentionné.

C) La troisième raison est aussi une leçon :

Dans l'un et l'autre cas la juridiction judiciaire, juridiction civile, est amenée à examiner les conséquences, du point de vue de la réparation d'un préjudice, du fonctionnement du service public de la justice soit dans son ensemble, tous personnels et services confondus ( L. 781-1 COJ), soit à propos des conséquences dommageables de la détention provisoire.

Celle-ci est subie dans une administration qui dépend du ministère de la Justice, sur ordre des juridictions d'instruction et dans les conditions prévues par le CPP (partie D).

Le regard du premier président de la Cour d'appel et de la commission nationale et l'appréciation qui en résulte s'inscrivent à la suite de celui qu'ont porté, il y a peu, sur nos institutions pénitentiaires tant la commission présidée par M. Canivet (67) que deux commissions d'enquêtes parlementaires.(68)

De quoi s'agit-il à la vérité, sinon d'apprécier, en application de textes et de procédures fixés par la loi, la qualité de la justice, préoccupation qui se généralise et devient exigence, et d'en tirer les conséquences juridiques en matière d'indemnisation ? C'est en cela que les réformes de 1970 et 1972 sont porteuses d'une modernité que le législateur ne soupçonnait sans doute pas -cela arrive parfois.

IV - La responsabilité civile et pénale des magistrats

1) Responsabilité civile

Deux dispositions doivent être combinées : l'art. 11-1 du statut de la magistature, dû à la loi organique du 18 janvier 1979, intervenue plus de 6 ans après celle de 1972 relative à la responsabilité de l'Etat.

"Les magistrats du corps judiciaire ne sont responsables que de leurs fautes personnelles. La responsabilité des magistrats qui ont commis une faute personnelle se rattachant au service public de la justice ne peut être engagée que sur l'action récursoire est exercée devant une chambre civile de la Cour de cassation."

La victime peut engager contre l'Etat soit l'action prévue au premier alinéa de l'article L. 781-1 COJ, fondée sur l'existence d'un déni de justice ou d'une faute lourde, soit celle qui est énoncée au 3^ème alinéa du même article : "L'Etat garantit les victimes des dommages causés par les fautes personnelles des juges et autres magistrats, sauf son recours contre ces derniers".

Cette action récursoire n'a jamais été exercée (69) les auteurs relèvent la rareté de la jurisprudence en la matière.(70)

2) Responsabilité pénale

Elle est celle du droit commun, tant pour la procédure que pour le fond.(71)

D'après le rapport de L'I.G.S.J. pour 1999-2000 :

"Selon une étude réalisée par la direction des services judiciaires( bulletin d'information de la Cour de cassation, juillet 2000) entre 1989 et 1999 26 magistrats ont fait l'objet de poursuites pénales et 21 d'entre eux ont été condamnés."(72)

V - Le traitement des plaintes concernant la justice

"Comme les autres services publics, la justice doit rendre compte de la qualité de ses processus et de ses résultats. Pas seulement lors des audiences de rentrée, mais à tout moment, et à un public qui va du plaignant d'habitude jusqu'à la représentation nationale dont c'est la mission de contrôler les administrations. Les plaintes, dont la croissance est spectaculaire dans la période récente, sont une manifestation significative de cette exigence nouvelle".

Ainsi s'exprimait le sous-directeur de la magistrature à la direction des services judiciaires le 29 mars 2000 devant les premiers présidents de cour d'appel réunis à la Cour de cassation. Plus de trois ans ont passé. Où en est-on aujourd'hui au sujet du traitement des plaintes concernant la justice ?

Je commencerai par quelques considérations générales sur ce problème, avant de décrire la situation actuelle et de formuler un certain nombre de suggestions.

I Considérations générales : concilier deux impératifs

a) Les réclamations concernant la justice existent, comme pour tous les autres services publics. Elles ont tendances à augmenter, signe d'une attention et d'une exigence accrues du public. Il convient d'en prendre l'exacte mesure, de les traiter de façon appropriée, et de le faire connaître publiquement et convenablement.

b) Si la justice est un service public, elle possède cependant des caractéristiques particulières

Celles-ci découlent de son statut constitutionnel. L'indépendance des magistrats, qui n'est qu'un aspect de l'obligation d'impartialité, et, de façon générale, l'intégrité de son fonctionnement doivent assurément être préservées et défendues contre toute atteinte de nature à les compromettre. Or certaines réclamations peuvent avoir pour objet, à des fins intéressées, d'empêcher un magistrat, voire une juridiction d'accomplir leur mission. Il faut le savoir. Il convient donc de concilier ces deux impératifs, et tenir compte d'un fait essentiel : l'étendue des pouvoirs de l'institution judiciaire sur les personnes.

II La situation actuelle n'est pas satisfaisante

Aucun texte, statutaire, législatif, ou réglementaire ne réglemente les conditions de traitement de ces réclamations. Mis à part le rapport annuel du Médiateur de la République, aucun document public ne fournit d'informations sur ce sujet (73) : nombre des plaintes, objet et nature, suites données, réponse apportées. Les pratiques varient selon les cours d'appel.(74) Un rapport relatif à la cour d'appel de Versailles met en lumière les points suivants :

- au ministère de la justice, les plaintes sont adressées au Garde des Sceaux,(75) à la direction des services judiciaires, à celle des affaires civiles,(76) enfin à l'inspection générale des services judiciaires. Le rapport de M. le premier président Lamanda décrit les modes de traitement des plaintes et de transmission aux cours d'appel.

Une telle situation n'est guère satisfaisante. Par l'absence de toute information rendue publique, au niveau local et national, elle est de nature, loin de protéger l'institution judiciaire et ses membres, à les exposer au soupçon, souvent articulé, "d'impunité" ou "d'immunité".

III Les voies d'une réforme

1) La signification d'une tentative avortée.

A) Le projet de 1999

L'avant-projet de loi organique présenté en 1999 par la Chancellerie instituait une commission nationale d'examen des plaintes des justiciables.(77) Elle était composée de trois personnes : un magistrat hors hiérarchie de la Cour de cassation, désigné par l'ensemble des magistrats hors hiérarchie de cette Cour, président, deux personnalités qualifiées désignées l'une par le Médiateur de la République, l'autre, conjointement, par le président du Sénat et celui de l'Assemblée nationale. Ces deux personnalités ne pouvaient être des magistrats ou d'anciens magistrats de l'ordre judiciaire. Cette commission était saisie des plaintes de toute personne s'estimant lésée par un dysfonctionnement du service de la justice "ou par un fait susceptible de recevoir une qualification disciplinaire commis par un magistrat dans l'exercice de ses fonctions."

La commission pouvait solliciter des chefs de cour tous éléments d'information utiles. Par une "décision" non susceptible de recours, elle pouvait soit ne pas donner suite à une plainte infondée, soit la transmettre pour attribution au ministre de la justice et au chef de cour concerné.

Elle devait informer l'auteur de la plainte de la suite donnée à celle-ci, ainsi que tous magistrats personnellement visé. Le ministre pouvait faire diligenter des investigations. La commission rendait public un rapport annuel d'activité.

B) Une initiative salutaire, une conception et une présentation erronées

a) A l'actif de ce projet il faut mettre les éléments suivants : pour la première fois le problème était publiquement abordé par un Garde des Sceaux et traduit dans un texte statutaire. Une institution nationale était créée, et un rapport public prévu.

b) La conception et la présentation étaient très imparfaites :

- La commission nationale créée ne disposait d'aucun moyen propre, et était donc dépendante des cours d'appel et de la direction des services judiciaires. Le texte ne mentionnait pas les rapports de l'inspection générale des services judiciaires. Cette absence de pouvoirs contrastait étrangement avec les dispositions qui, mentionnant les suites à donner à une plainte, parlaient de "décision" alors qu'il s'agissait soit d'une simple transmission, soit d'une abstention de transmettre.

- Aucune obligation n'était mise à la charge des cours d'appel en ce qui concerne le traitement des plaintes reçues.

- Le lien explicitement affirmé entre le contenu des plaintes et l'éventualité d'une procédure disciplinaire a conduit à une réaction négative du CSM et du corps judiciaire dans son ensemble.

2) Suggestions pour une réforme

- Il convient de mentionner dans un texte le traitement systématique des plaintes et la publication d'un rapport public les concernant. Il convient de distinguer deux niveaux :

- C'est au niveau local, celui de la cour d'appel, que tout doit commencer :

Il appartient aux chefs de cour, entourés éventuellement d'un organisme approprié de traiter les plaintes, accusé de réception, enquête, réponse, suites données. Une autre solution pourrait consister à rendre compétente les délégations régionales de l'I.G.S.J.

Le rapport déjà cité de M. Lamanda, Premier président de la cour d'appel de Versailles, est un bon exemple de ce que pourrait contenir un tel document quant à l'objet des plaintes : sur 350 plaintes, 126 "mettaient en cause, à juste titre, le fonctionnement des juridictions" : retard de délibéré, retard de procédure, comportement de magistrats à l'égard d'avocats, dysfonctionnement du greffe. Le rapport ajoute : "Dans l'hypothèse particulière où le comportement d'un magistrat du siège est en cause à bon escient, il en est tenu compte dans son évolution."

- Au niveau national un rapport public annuel ferait la synthèse des rapports reçus de chaque cour d'appel et en tirerait les conclusions. De qui devrait-il émaner ? Le confier au CSM suppose une modification des textes qui le régissent et l'adjonction à ses missions actuelles d'une mission nouvelle. Il serait préférable de créer une commission restreinte composée de magistrats et de non magistrats, à laquelle les rapports de l'I.G.S.J seraient communiqués.

Si une plainte conduisait à mettre en lumière des comportements justifiant une procédure disciplinaire, il appartiendrait aux chefs de cour soit de saisir à cet effet le CSM, soit de saisir le Garde des Sceaux.

Au niveau local comme au niveau national les conditions d'une contribution à l'audit indispensable de l'institution judiciaire seraient ainsi réunies.

VI - Le contrôle du Parlement

Dans le domaine qui fait l'objet de ce rapport général, le rôle du Parlement n'apparaît pas, à première vue, comme considérable.

La discussion annuelle du budget de la justice ou celle des lois de programme n'ont pas été à ce jour, l'occasion d'un débat de fond sur la question de la responsabilité au sein de l'institution judiciaire. La discussion des projets de loi portant réforme de la procédure pénale ou de la procédure civile appelle une remarque identique. La révision constitutionnelle de 1993, qui a conduit à une nouvelle rédaction de l'article 65 et à la réforme du CSM aurait pu fournir l'occasion d'un tel débat. C'est encore à l'occasion de la discussion des projets de loi organique modifiant le statut de la magistrature, en 2001 puis en 2003 (la loi organique du 12 juillet 1999 avait un objet très restreint) que des échanges de vue ont pu prendre place. La discussion de l'avant-projet de loi préparé en 1999 et modifiant substantiellement les dispositions du statut des magistrats relatives à la responsabilité des magistrats aurait été l'occasion d'un débat de fond, si ce projet avait été présenté au Parlement.

Les différents rapports parlementaires consacrés à la justice(78) ont porté surtout sur les problèmes de gestion. Le rapport Haenel,(79) dont le sujet était plus vaste, n'aborde pas les problèmes de responsabilité. Il s'en va de même d'un rapport récent sur les métiers de la justice.(80)

Les questions écrites adressées au Garde des Sceaux permettent de discerner quelques uns des domaines d'attention ou de préoccupation des parlementaires. Seul un dépouillement systématique portant sur une durée significative permettrait une vue exacte de ce sujet. A première vue, et en attendant une telle étude, il semble que les questions d'ordre général se rapportent très souvent au domaine pénal, au sens large du terme (procédure, fond du droit, exécution des peines, administration pénitentiaire). Les questions relatives à la gestion paraissent se multiplier.(81) On relève quelques-rares questions relatives aux problèmes de responsabilité : l'une portait sur l'application de l'article L 781-1 COJ,(82) l'autre sur les conséquences d'une décision individuelle d'un juge des libertés et de la détention (83); deux sur l'indemnisation de la détention préventive. La publication du rapport annuel du CSM, qui est adressé à tous les parlementaires, ne parait pas avoir suscité de réactions ou de débats.

VII - Le contrôle de la Cour des comptes

Lors d'une réunion des chefs de cour organisée à la Cour de cassation en 1998 le Premier Président de la Cour des comptes, M. Joxe, a évoqué le contrôle externe assuré sur les juridictions judiciaires "principalement par la Cour des comptes", contrôle qui faisait suite, disait-il, à des contrôles portant sur l'administration centrale. Dans son intervention, qui a été publiée, (84) il écrivait "Le constat que l'on peut faire est que les juridictions judiciaires ont été pendant longtemps peu gérées, faute d'intérêt du monde judiciaire pour la gestion, faute de gestionnaires en nombre suffisant". Notant que "si la Justice n'a pas de prix, les services judiciaires ont un coût", il mettait en lumière les points deux suivants :

1) Des responsabilités de gestion mal définies au sein même d'une juridiction : à la dualité des chefs de juridictions s'ajoute la présence du greffier en chef, compétent en matière de gestion, sous l'autorité desdits chefs. Il s'interrogeait sur ce dernier point et posait la question suivante: ne faut-il pas faire venir dans les juridictions les gestionnaires d'autres administrations ?

Au niveau des cours d'appel M. Joxe évoquait la création, alors récente, les services d'administration régionale.

2) Des critiques de gestion récurrentes. Elles concernaient les achats, l'informatique (il citait le rapport public de 1994 et la décision de la Cour de discipline budgétaire et financière de 1996),(85) la gestion immobilière et les régies financières.

Des considérations particulières concernaient les conseils de prud'hommes et les tribunaux de concurrence. M. Joxe évoquait, pour conclure la carte judiciaire, qualifiée de "question sensible". Il appartiendra à M. Gastinel, président de la 4^ème chambre à la Cour des comptes, chambre compétente pour les activités régaliennes civiles, de faire le point sur ces considérations émises il y a cinq ans, au vu des travaux récents de la Cour et des réformes entreprises.

Ces préoccupations semblent toujours d'actualité, comme l'atteste les commentaires de M. Cadiet sur une étude récente consacrée à l'administration de la Justice.(86)

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NOTES

1) La littérature consacrée à ce sujet depuis quelques années atteste une prise de conscience nouvelle de ses enjeux. Signalons en particulier M. Cappelletti, Le pouvoir des juges. Articles choisis de droit judiciaire et constitutionnel comparé, P.U.A.M. et Economica, 1990 ; I.H.E.J, Le juge et son éthique, 1993 ; Pouvoirs, n° 74, 1995, "Les juges (cf. en particulier l'étude de D. Ludet, "Quelle responsabilité?", p. 119 ; D. Commaret, " A propos de la loi n° 95. 884 du 3 août 1995 ou réflexions sur l'honneur du magistrat", D. 1996 197 ; Justices. mars 1997, " La responsabilité des gens de justice ; P. Truche,". Pour une évolution du statut et de la responsabilité des magistrats, P.A, n° 76, 26 juin 1998 ; J-L Gallet," Compétence, éthique, responsabilité et légitimité du juge", Gazette du Palais, 11-12 décembre 1998, p.7 ; D. Commaret, "Une juste distance ou réflexions sur l'impartialité du magistrat ; D. 1998. 262 ; M.A. Frison-Roche, " L'impartialité du magistrat, D.1999.53 ; id, "La responsabilité des magistrats : l'évolution d'une idée, JCP -1999 I-174 ; D. Commaret "Responsabilité. Les multiples sens d'un terme", Les Annonces de la Seine, 12 août 1999 ; id, "Les responsabilités déontologiques des magistrats à la lumière de la jurisprudence du Conseil supérieur de la magistrature" ; in Juger les juges. Du moyen-Age au Conseil supérieur de la magistrature. La Documentation française, 2000, p. 201 ; T. Clay, "Petite chronique judiciaire : la faute du magistrat", D. 2001 . 2420 ; M.A Frison-Roche, "L'erreur du juge" ; R T D civil, 2001.819. D. Dokhan, "Le Conseil d'Etat, garant de la déontologie des magistrats de l'ordre judiciaire", RFDA, 2002. 768 ; O. Renard-Payen et Y. Robineau, "La responsabilité de l'Etat pour faute du fait du fonctionnement défectueux du service public de la justice judiciaire et administrative; Cour de cassation, Rapport 2002, p. 59 ; Justice et responsabilité de l'Etat, sous la direction de M.Deguergue, PUF, 2002. Conseil supérieur de la magistrature, Contribution à la réflexion sur la déontologie des magistrats (avis rendu en octobre 2003), G. Canivet, "La conception française de la déontologie des magistrats", Esprit, novembre 2003, p.5

2) Le texte du serment est le suivant : "Je jure de bien et fidèlement remplir mes fonctions, de garder religieusement le secret des délibérations et de me conduire en tout comme un digne et loyal magistrat".

3) "Toute délibération politique est interdite au corps judiciaire. Toute manifestation d'hostilité au principe ou à la forme du gouvernement de la République est interdite aux magistrats, de même que toute démonstration de nature politique incompatible avec la réserve que leur imposent leurs fonctions. Est également interdite toute action concertée de nature à arrêter ou à entraver le fonctionnement des juridictions".

4) "Tout manquement par un magistrat aux devoirs de son état, à l'honneur, à la délicatesse ou à la dignité, constitue une faute disciplinaire. Cette faute s'apprécie pour un membre du parquet ou un magistrat du cadre de l'administration centrale du ministère de la justice, compte tenu des obligations qui découlent de sa subordination hiérarchique".

5) Conseil canadien de la magistrature, Principes de déontologie judiciaire, Ottawa, 1998.

6) Principes......, loc cit., p.3

7) id, p.4

8) Conseil consultatif de juges européens, Projet d'avis....à l'attention du Comité des ministres du Conseil de l'Europe sur les principes et règles régissant les impératifs professionnels applicables aux juges et en particulier la déontologie, les comportements incompatibles et l'impartialité, 14 novembre 2002, CCJE (2002) Mis 3 , Annexe IV. Je tiens à remercier M. Lacabarats, président de chambre à la cour d'appel de Paris et président de ce Conseil, de m'avoir communiqué ce document.

9) Pris en vertu de l'article 3 de la loi du 13 juillet 1972 portant statut général des militaires.

10) Pris en vertu de l'article 4 de la loi du 7 août 1985 et auquel l'article 4 de la loi du 21 janvier 1995 se réfère.

11) cf. A. Decocq, J. Montreuil et J. Buisson, Le droit de la police, 2^ème éd,. Litec 1998, p. 126ss.

12) On se reportera à l'excellente Mme D. Commaret, "Les responsabilité déontologiques des magistrats à la lumière de la jurisprudence du Conseil supérieur de la magistrature", in Juger les juges. Du Moyen-Age au Conseil supérieur de la magistrature. La Documentation française, 2000, p. 201. cf. aussi, du même auteur, "Une juste distance ou réflexions sur l'impartialité du magistrat, D. 1998. 262; "A propos de la loi n° 95 -884 du 3 août 1995 ou réflexions sur l'honneur du magistrat, D. 1996 .197.

13) cf. Justice, n° 144, mars 1995, p.4 pour un résumé et un commentaire et Le Monde, 28 mars 1995.

14) Allocution de M. Gariazzo, alors directeur des services judiciaires, aux chefs de cour, Bulletin de la Cour de cassation, 15 février 2002, p.34.

15) G. Canivet, "La conception française de la déontologie des magistrats", Esprit, novembre 2003 p.5 (voir p.17)

16) Les décisions du Conseil d'Etat, qui mentionnent les noms des intéressés, sont publiées au Recueil Lebon et sont accessibles grâce aux banques de données juridiques.

17) Bulletin du Barreau de Paris, 14 janvier et 15 juillet 2003.

18) cf. CSM, Rapport 2001, citant le rapport du président du jury de classement des auditeurs de la promotion 1998.

19) La responsabilité du juge (1998-1999) ; le juge : statut, pouvoir et responsabilité (2000), Ethique et pratiques professionnelles (2001) ; La déontologie des magistrats: une approche européenne et internationale (2002) ; déontologie des magistrats (2003).

20) cf. supra n.8

21) Avis d'octobre 2003

22) En 1947 un spécialiste du droit administratif pouvait écrire : " Le principe du droit public français est extrêmement simple à formuler. l'Etat est irresponsable à raison de tout le fonctionnement du service judiciaire, réserve faite des exceptions résultant de la loi du 8 juin 1895 et de la nouvelle rédaction de l'art. 505 du Code de procédure civile", L. Rolland, Droit administratif, Dalloz, 1947, p370, cité par M. Lombard, "la responsabilité du fait de la fonction juridictionnelle et la loi d 5 juillet 1972," RDP 1975.585, p.615

23) "Les décisions prises dans l'exercice de la fonction juridictionnelle ne sont pas de nature à donner ouverture à une action en responsabilité contre l'Etat", 4 janvier.1952, Pourcelet, D. 1952. 304, concl. Delvolvé.

24) Cass-civ, 2^ème chambre, 23 novembre 1956, D 1957 34, concl. Lemoine ; JCP 1956. 9181, note Esmein ; RDP 1958.298, note Waline : les tribunaux judiciaires peuvent appliquer les règles du droit public lorsque le droit privé est déficient. cf. aussi Cass. 2^ème chambre civile 24/11/65, Polès, Bull.II n° 925, s'agissant également des suites d'une opération de police judiciaire, et de personnes étrangères aux opérations (tiers ou collaborateurs occasionnels).

25) C.A Bordeaux, 9 mars1967, Issartier, D. 1968.365, note Demichel

26) Cass. 2^ème chambre civile, 13 novembre 1968, Bulletin n° 266. La Cour de cassation a censuré l'arrêt parce qu'il n'avait pas recherché si, en l'espèce, la faute de service relevée était une faute grave.

27) cf. M. Lombard, " La responsabilité de l'Etat du fait de la fonction juridictionnelle et la loi du 5 juillet 1972", R.D.P. 1975, 585 ; J.M. Auby, "la responsabilité de l'Etat en matière de justice judiciaire (l'article II de la loi n° 72-626 du 5 juillet 1972", AJDA 1973 I.4

28) Rapport de la commission des lois présenté par M.M. Foyer et Mazeaud, AN, annexe au PV de la séance du 21 juin 1972, n° 2447, pp.16-18 .

29) M. Lombard, loc cit.,p.611

30) cf. M. Lombard, "La responsabilité du fait du service public de la justice. Trente ans après la loi du 5 juillet 1972", Mélanges Waline, Dalloz, 2002, p. 657. cf. aussi deux rapports d'activité du CSM : 1999 .p.109 ss et 2000, p.109 ; O. Renard-Payen et Y.Robineau, "la responsabilité de l'Etat pour faute du fait du fonctionnement défectueux du service public de la justice judiciaire et administrative ; Cour de cassation, Rapport 2002, p. 59.cf. aussi Justice et responsabilité de l'Etat, sous la direction de M. Deguergue, préface de Philippe Ardant, PUF, 2002.

31) cf. Dame Janon et autres, c. Etat français, cour d'appel de Paris, 18 avril 1991, Gazette du Palais, 29 octobre 1991, p. 592 (pour un détournement de procédure commis par des agents des impôts agissant sur autorisation du président du tribunal) ; SARL Régie des Allobroges c. Ministre du Budget, TGI de Thonon les Bains, 3 novembre 1994, Gazette du Palais 1995.301 (pour une carence du greffe du Tribunal) ; Préfet de Police c. M. Bogdan, Cass.civ. 1^ère, 15 octobre 1996, Bull n° 352 (pour une opération de police judiciaire) ; X et autres c. Agent judiciaire du Trésor, 9 mars 1999, Cass civ. 1^ère, P.A. 21 juin 2000, p.12 note Schall,. JCP 1999 II 10069, rapport P. Sargos ; D. 2000 398, note Matsopoulou (pour la divulgation d'informations permettant d'identifier les personnes mises en cause à l'occasion d'une enquête par des agents de services de la répression des fraudes investis de pouvoirs de police judiciaire) ; Zinsou c. Agent judiciaire du Trésor, TGI Paris, 12 février 2001 (id)

32) cf. Cass. Com. 21 février 1995, Société United Distillers et autres c. Agent judiciaire du Trésor, Bull.n° 52 (Adoption d'une circulaire adressée aux parquets et leur enjoignant d'engager des poursuites pénales en application d'un texte déclaré contraire au Traité de Rome par un arrêt de la CJCE)

33) Cass. 1^ère civ. 3 octobre 1953, Bull n° 224

34) Cass 1^ère civ. 10 mars 1995

35) CA de Paris, 6 septembre 1996, Mme Lebrun c. Agent judiciaire du Trésor

36) TGI de Paris, Bonnet, Guinchard et Noir c. Trésor public

37) Cass.plén. 23 février 2001, consorts Bolle-Roche c. Agent judiciaire du Trésor ; concl. M. de Gouttes et note M. Collomp, Bull. d'information de la Cour de cassation, 1^er avril 2001, p.9 et suivantes ; AJDA, 2001 788, note Petit ; JCP 2001 II 10583, note Menuret ; D. 2001 1752, note Debbasch.

38) cf. pour une application de cette définition TGI Paris, 11 juillet 2001, Moysan c/ Agent judiciaire du Trésor (pour une décision d'un juge d'instruction ordonnant l'interception des communications téléphoniques d'un avocat en l'absence d'indices de participation de celui-ci à une infraction ou de collusion avec son client.)

39) C.A Paris, 6 septembre 1994.

40) cf. TGI Paris, 6 juillet 1994 C et A de Jaeger c. Agent judiciaire du Trésor public, Gazette du Palais, 1994 II 589, note Petit ; id, 5 novembre1997, Ganthier c. Ministre de la Justice D. 1998. 9 note Frison Roche : CA Paris, Agent judiciaire du Trésor c. Gauthier, 20 janvier 1999, Gazette du Palais, 31 janvier -2 février 1999, p.19 ; Les Annonces de la Seine, supplément au journal n° 27 du 12 avril 1999, id, 14 octobre 1998, Sarri c. Agent judiciaire ; id, 18 novembre 1998, Barbe et Huguier c. Agent judiciaire du Trésor.

41) Cour d'appel de Paris, 28 avril 2003, Al Fayed c. Agent judiciaire du Trésor, Les Annonces de la Seine, 29 mai 2003, p.2.

42) S. Courtois, " Le point sur l'évolution du contentieux de la responsabilité du service public de la justice judiciaire fondée sur l'article L 781-1 du code de l'organisation judiciaire". Le Courrier juridique des Finances et de l'Industrie, n° 19 janvier-février 2003 p.10

43) Sur la faute lourde cf. G. Chavrier, "essai de justification) et de conceptualisation de la faute lourde, AJDA 2003 1026 ; P. Trouilly, "Faute lourde et responsabilité de l'Etat : les réponses du juge judiciaire et du juge administratif", Le Courrier juridique des Finances et de l'industrie, mai- juin 2001.

44) Darmont, 27 décembre 1978, p.542 ; D 1979.279, note Vasseur ; AJDA 1979. n° 11, p. 45, note Lombard ; R.D.P. 1979. 1742, note Auby.

45) Cloâtre, 2 octobre 1981, p.351 ; SCI les Mouettes, 7 décembre 1990, p. 952-983 ; Dagorn 18 janvier 1998 (pour une motivation insuffisante).

46) Pierrot, 12 novembre 1980 ; Lévi, 2 octobre 1981, p.351.

47) Ministère de la Justice c. Magiera, 28 juin 2002 concl. Lamy, R.F.D.A. 2002 756 ; Gazette du Palais, 13- 15 octobre 2002, p. 21, note Guillaumont, AJDA 2002. 598 ; D. 2003 23, note Holderbach- Martin.

48) Commission européenne des droits de l'homme, Bauer c/ France, 7 mai 1985 ; Cour, Vernillo c. France, 20 février 1991, Gazette du Palais, 7 mars 1992, note Junoz-Zdrojewski.

49) cf. 14 décembre 1999 A.C. c. France ; 23 mai 2000, Barelli c. France, 7 novembre 2000, Greta Van den Kar et Greta Lissaur Van Vest c. France ; 12 juin 2001, Giummarra et autres c. France ; 21 mai 2002, X c.France , 11 septembre 2002, Mifud c. France cf. J.P Marguenaud, " Le recours de l'article L 781-1 du code de l'organisation judiciaire doit être préalablement exercé pour faire sanctionner la durée excessive d'une procédure", R.T.D. civil, 2002.395

50) cf. pour la Cour constitutionnelle allemande Niederboster c. Allemagne, 27 février 2003 (violation) ; pour la Cour des comptes italienne, Paccione c.Stalie, 27 avril 1995.

51) Baustahlgewerbe Gm BH c. Commission, C- 185/95 P, 17 décembre 1998 (32 mois entre la fin de la procédure écrite et la décision d'ouvrir la procédure orale, 22 mois entre la fin de la procédure orale et le jugement soit 5 ans et 6 mois).

52) Huit fois en 2001 pour les procédures suivies devant des juridictions administratives. cf. Leray et a. c. France, 20 décembre 2001, pour une procédure ayant duré plus de 14 ans. Pour des exemples récents de condamnations de la France cf. 22 mars 2000, Boudier c. France (plus de 12 ans) même date, Castell c. France ( plus de 15 ans) ; 21 mai 2002, Marks et Ordinateur Express c/ France, (procédure ayant duré plus de 15 ans et toujours pendante) ;Laîné c. France, 17 janvier 2002 (procédure ouverte le 17 février 1981 par un règlement judiciaire et achevé en novembre 1997) ; Lutz c. France, 26 juin 2002 ( procédures ayant duré respectivement plus de 9 et 6 ans et toujours pendantes). Vieziez c. France, 15 octobre 2002, PA, 4 septembre 2003, p.8 notre Mauléon (procédure ayant durée plus de 10 ans) ; 15 juillet 2003, E.R c. France (procédure d'établissement d'une filiation ayant durée plus de dix ans devant six degrés de juridictions) Pour un exemple de règlement amiable conduisant un versement d'une indemnité, cf, Jaffredou c. France, 19 mai 1999.

53) Modalités de désignation d'un juge d'instruction par le président du tribunal (TGI de Paris, 19 septembre 1990, Mme Le Rue c. Agent judiciaire du Trésor, R.D.P. 1990 1859, note Aubry) ; abstention du procureur de présenter une requête à la chambre criminelle de la Cour de cassation par application de l'article 679 CPP (CA de Paris, 21 mai 1991, Payot et autres), désignation d'un expert (8 mars 2000, cour d'appel de Paris, Agent judiciaire du Trésor c. Barbe)

54) C.A Paris, 25 octobre 2000 ; D. 2001 580, note Lienhard

55) TGI Rennes, 27 novembre 2000

56) C.A Paris 21 juin 1989, Epoux Saint Aubin c. Etat Gazette du Palais, 17-19 décembre 1989, concl. Lupi.

57) cf. C. Pluyette et P. Chauvin, Responsabilité du service de la justice et des magistrats, JCP, fasc. 74, n° 33 et 126 à 132.

58) cf. M. Léaute. "Pour une responsabilité de la puissance publique en cas de détention préventive abusive", D. 1966, chr. 61 ; E. Pisier-Kouchner, "La responsabilité de l'Etat à raison d'une détention provisoire et la loi du 17 juillet 1970 ; AJ DA 1971. 571.Pour une première appréciation critique cf. mes remarques in Détention provisoire, contrôle judiciaire et garde à vue. Problèmes posés par leur contrôle juridictionnel, PUF, 1971, pp 226-227. Sur la mise en place du système cf. A. Touffait, "Des principes applicables à l'allocation de l'indemnité réclamée à raison d'une détention provisoire (code de procédure pénale, art. 149 à 150) D. 1971 189. Pour une évaluation de son fonctionnement jusqu'à la réforme de 2000 cf. G. Azibert, " la commission nationale l'indemnisation en matière de détention provisoire", Rev .sc. crim. 1985.517, J.G. Diemer, " La commission nationale d'indemnisation en matière de détention provisoire, Gazette du Palais 1900.I.279.( Ces deux articles contiennent une annexe statistique détaillée). A.Guidicelli, "l'indemnisation des personnes injustement détenues ou condamnées", Rev. sc. crim. 1998 14, D Commaret, "La commission nationale d'indemnisation en matière de détention provisoire, id 1999. 845 (contient des exemples chiffrés de condamnations).

59) Ouaoukorri c/ Agent judiciaire du Trésor, TGI Paris, 16 octobre 1963, JCP 1970 II 16153 note Batigne.

60) cf. note 34 supra

61) cf. D. Karsenty, "Détention provisoire : la réparation des détentions, JCP 2003 108.

62) Note sous décisions du 24 janvier 2002, n°S 01.92.005, 001, 004, et 003 in Bulletin de la Cour de cassation

63) Cour de cassation, Rapport 2002, p. 658 s.

64) Ce contentieux est, pécuniairement parlant, beaucoup plus lourd pour l'Etat que celui qui relève de l'article L 781-1 COJ (en 2001, 32 millions et 3, 9 millions de francs)

65) L'évaluation du préjudice moral doit aussi tenir compte de l'importance des périodes d'incarcération déjà effectuées en exécution de condamnations antérieures successives qui ont nécessairement eu pour effet de minorer les répercussions morales d'un nouveau placement en détention. Commission nationale de réparation des détentions, 4 avril 2003.

66) Tribunal civil de la Seine, 5 décembre 1952, Giry, JCP, 1953 II 7371, noté Vedel ; C.A. Paris, 2 février 1955, JCP 1955 II 8619, note Esmein ; Cass civ. 23 novembre 1956, D. 1957 34, concl. M. Lemoine ; JCP 1956 II 9681, note Esmein ; AJ DA 1957 II 91, note Fournier-Braibant ; RDP 1958. 298, note Waline.

67) Amélioration du contrôle extérieur des établissements pénitentiaires. Rapport de la Commission présidée par M. Canivet, 2 volumes, La Documentation française 2000.

68) La France face à ses prisons. Rapport de la Commission d'enquêtes sur, la situation dans les prisons françaises. AN. n° 2521, 2000 ; Prisons : une humiliation dans la République. Rapport de la Commission d'enquête sur les conditions de détentions dans les établissements pénitentiaires en France, Sénat, n° 449, 2000.

69) CSM, Rapport 1999, p.121.

70) cf. D. Ludet, "Quelle responsabilité pour les magistrats", Pouvoirs, n° 74, 1795, p.119 (cf. p126) ; G. Pluyette et P. Chauvin, loc. cit, n° 32.

71) cf. D. Ludet, loc-cit, p.123

72) I.G.S.J., Rapport d'activité 1999-2000, p. 29

73) Le rapport annuel de la direction de l'administration pénitentiaire ne mentionne pas les réclamations concernant ce service.

74) cf. pour la cour d'appel de Versailles la communication de son Premier président M. Lamanda, "Les plaintes des justiciables à la première présidence de la cour d'appel de Versailles, in Bulletin de la Cour de cassation, 15 juillet 2000 p.2

75) Selon le rapport de M. Coste, sous-directeur de la magistrature à la direction des services judiciaires ("Plaintes des justiciables et fautes disciplinaires des magistrats") présenté lors de la réunion déjà citée, le Garde des Sceaux a reçu 44500 lettres en 1999.

76) Est-ce dire que les autres directions (affaires criminelles, administrations pénitentiaires, protection judiciaire de la Jeunesse) n'en reçoivent pas ? Le rapport ne dit rien à leur sujet.

77) Article 50-3 et 50-4 nouveaux du statut de la magistrature

78) Rapport Foyer (1980), Rapport Tailhades (1985)

79) Rapport de la commission de contrôle chargée d'examiner les modalités d'organisation et de fonctionnement des services relevant de l'autorité judiciaire, Sénat, n° 357, 5 juin 1991.

80) Quels métiers pour quelle justice ? Mission d'information sur l'évolution des métiers de la Justice. Sénat n° 345, 3 juillet 2002. cf. par exemple, au titre de 2003, les questions suivantes : n° 3669, JO Sénat du 2 janvier 2003 (information des juridictions) ; 3668, JO Sénat du 16 janvier 2003 (utilisation des tableaux de bord ; 3633, JO Sénat, 8 mai 2003 (évaluation du travail des tribunaux).

81) n° 41017 JO. AN, 13 février 2001.

82) n° 37149 JO.AN

83) n° 31897, JO.AN, 22 novembre 1999, n° 31 308, JO AN 6 décembre 1999.

84) Bulletin de la Cour de cassation 15 juin 1998 p.5

85) A. et autres, ministère de N., 27 novembre 1996, Rec. p. 653

86) Sous la direction de M.F Christophe-Tchakaloff par T. Deschamps et C. Mouhanna, I.I.A.P , Paris, 2001, cf. le commentaire de L. Cadiet dans Recherches Droit et Justice Lettre d'information de la mission de recherche Droit et Justice. n° 12 , janvier 2002, p.2